应对挑战 开阔思路 谋求发展-在2004年全国幼儿教育工作研讨会上的报告
为了贯彻落实国务院办公厅转发教育部等部门《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》（国办发13号文件），总结交流近年来各地幼儿教育工作的经验，研究当前幼儿教育改革与发展的困难和问题，明确今后一段时期幼教工作的指导思想和重点，推动我国幼教事业进一步发展，我们在杭州了召开这次座谈会。会议组织了专家报告、经验交流、实地考察学习、分组研讨。会议内容丰富，对引导贯彻落实13号文件，非常及时、重要。
大家对各地开展幼教工作的情况做了进一步的沟通和交流，也对幼教事业当前面临的新情况、新问题做了分析，提出了非常好的、富有建设性的意见和建议。下面结合近几年的工作，把幼儿教育事业当前面临的形势和问题进行分析，并提出今后一段时期的幼教工作思路。
一、近两年的主要工作及成绩
2001年教育部颁布《幼儿园教育指导纲要（试行）》，2002年组织了全国性培训；2003年3月，下发了《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》（国办发13号文件）。各地认真贯彻落实，很多省、市、自治区出台了具体实施意见和地方政策。比如浙江、重庆、黑龙江、吉林、山东、河南、安徽、江西、甘肃、广西、四川等省、市政府办公厅下发了实施意见，制定了发展目标规划，落实了具体措施；黑龙江省在文件出台的过程中，协调有关部门，解决了幼教专项经费和教师编制问题；四川、江西等省还在近两年召开了全省幼儿教育工作会议。
从2001年开始，我处对全国幼教情况进行了大规模问卷调查。同时有针对性地到一些地方进行调研，对幼教事业面临的困难和问题进行分析和梳理。
2004年是幼教备受关注的一年。特别是8月份，一些安全事故出现后，幼教界齐心合力，积极为事业呼吁，引起国务院领导的关注。部里召开专题会研究幼儿教育工作， 10月底，向国务院进行了书面汇报。主管部长带队向全国人大教科文卫委员会做了汇报。11月初全国人大教科文卫委员会，开始幼教立法的调研工作，到江西省调研。
2003年教育部下发督导自查通知，要求各省自查，提交报告。今年就安全事故的出现，再次下发《进一步加强幼儿园安全工作的通知》，开展安全检查，上报自查报告。
2004年10月～11月，教育部国家教育督导团办公室牵头，组成了六个督导组，有国家督学、幼教专家参加，对北京、江苏、河南、吉林、湖南、山东六省（市）进行了专项督导检查。到了14个地级市、19个县（市）、62个乡（镇）和街道办事处，抽查了74所幼儿园，各督导组听取了省、市、县及乡镇人民政府关于幼儿教育工作的汇报，召开了44个座谈会。参加人员既包括各级政府、教育、财政、人事、公安、计划、建设、卫生、民政、劳动保障、妇儿工委、妇联等有关部门的负责人，也包括乡（镇）长、中心校长、园长和幼儿教师代表、师范院校的专家等，共计700人左右。
二、幼教事业发展面临的困难和挑战
目前幼儿教育发展面临的问题，在很大程度上反映了由计划经济向市场经济转型过程中的社会矛盾。随着经济体制改革不断深入，幼儿教育的发展环境有了很大改变，幼儿园的办园体制和投入体制都发生了根本性变化，导致“九五”以来全国幼教事业整体呈下降状态。在幼教事业发展缓慢的表象背后，是严重的体制问题。具体体现在六个方面：
1．城市企事业单位办幼儿园停办或与原单位分离，原有体系部分崩溃。
在计划经济体制下，企事业单位举办了大量幼儿园，它们是城镇幼教事业的一支主力军。随着企业剥离社会服务职能，大部分企事业单位停办幼儿园，企事业单位办园体制崩溃了，但新的办园体制并没有建立起来。近年来，北京市国有企事业单位、在京中央机关幼儿园已减少了近一千所，减收幼儿十余万人。新入园难问题出现。
企事业单位转制是国家经济体制调整的必然要求，企业剥离原有社会服务职能也是这些企业提高竞争力的必然选择。但旧的体制撤退，必须由新的体制替代，否则，便会出现社会服务的缺失，引发社会紧张状态。随着事业单位改革的推进，这个问题必将更为严重，有必要对替代体制进行系统探讨。
２．农村幼教事业未纳入农村基础教育体制改革整体设计中，发展举步维艰。
长期以来，农村的幼教事业主要是以乡（镇）政府和村民委员会举办的幼儿园和农村小学举办的学前班为主要形式。几十年来，全国约有一半以上的乡（镇），依托乡（镇）政府的支持（提供土地、房舍、设备或经费补助，教师工资主要靠自收自支），在每个乡（镇）举办了一所中心幼儿园。这些中心幼儿园在引导和带动村办幼儿园的发展，指导农村幼儿园教育教学，协助乡（镇）政府管理全乡（镇）幼儿教育工作等方面发挥了重要作用。近几年，义务教育实行“以县为主”的新管理体制，但幼儿教育继续沿用乡镇统筹管理的体制。农村税费改革后，很多乡（镇）财政困难，难以继续履行发展幼儿教育的职责。农村幼儿园失去了乡、村的支持，完全靠自收自支，生存和发展面临着危机。一些地方的乡（镇）政府不再给中心幼儿园提供支持，形成乡（镇）中心幼儿园和村办园完全依靠收费维持的局面。而自收自支的办园行为又缺乏规范和管理，普遍存在设备设施陈旧、安全隐患增多、教育质量下降等问题。部分乡（镇）还将幼儿园作为创收单位，向幼儿园索要经费，挪作他用。更有甚者，有的乡（镇）政府还通过拍卖、出售幼儿园的方法增加财政收入。有的省乡（镇）中心幼儿园已所剩无几，造成国有资产和教育资源的严重流失。这些幼儿园被卖后，政府缺乏对办园行为的管制，办园者为了追求经济效益，辞退合格教师，低薪聘用不合格教师维持生存，教育质量差，安全隐患严重。
许多地方没有把幼教事业发展与中小学发展同步考虑，造成村办小学附属的幼儿园、学前班随小学停办而关闭，这是近几年农村幼儿园数和在园幼儿数急剧下降，农村幼教事业下滑的主要原因。
３．民办幼儿园发展迅速，但管理滞后，问题突出。
在公办园、企事业单位办园发展缓慢的情况下，民办园发展迅速，但管理工作严重滞后，成为当前幼教事业发展和管理中的新问题。民办幼儿园主要存在以下几方面的问题：
一是民办幼儿园普遍规模小，数量大，遍地开花，为抢生源竞相压低收费标准，呈恶性竞争，无序发展状态。这种恶性竞争导致民办园的办园条件差，师资水平低，克扣幼儿伙食、教师工资过低等现象严重，保教质量极差，影响在园幼儿身心健康，安全隐患十分严重。
二是审批与管理不到位。一方面表现在审批登记工作不落实，有相当多的幼儿园办学条件达不到基本办园条件，主管部门没有足够的管理力量督促其改善条件或及时制止,造成大量无证办园存在；另一方面，很多地方教育行政部门内部对民办园的管理存在批、管分离的问题，造成民办园的准入标准过低、不严，使很多民办园存在很多“先天不足”的问题，给规范管理带来极大难度。
三是近年在城市里出现了一批办园条件和服务质量较好的民办幼儿园，满足了一部分高收入家庭的需求，促进了幼教事业的发展。但这类幼儿园普遍收费过高，一定程度上引发了社会对幼儿教育的不满。有的城市这类幼儿园年收费高达2～3万元。
四是民办幼儿园的信息公布缺乏监督，存在严重的信息虚假问题。他们利用家长“望子成龙”的心理和对幼儿教育专业知识的缺乏，开展虚假宣传，吸引生源。这些宣传声势强大，不仅干扰了公办园正常的教育教学工作和办园方向，还极大地冲击了教育行政部门长期倡导的科学幼儿教育理念，造成社会上对幼儿教育的误解。
五是缺乏对民办幼儿园有效的规范管理机制。目前各级幼教管理力量严重不足，加之在教育部门内部没有归口管理，批、管分离，使得对民办园的管理处于无序的状态，特别是对遍地开花的非法办园，尽管有些地方采取了教育、公安、卫生等部门联合检查，但多属临时措施，难以从根本上制止非法办园。
4．幼儿教育经费匮乏，投入体制不顺，严重制约幼儿教育事业发展。
目前，政府的公共财政体系尚未建立，而计划经济体制下形成的幼儿教育投入机制已经失效。在新旧体制交替过程中，政府对幼儿教育的责任没有得到落实。随着经济的发展和人民生活水平的提高，家长对幼儿教育越来越重视，需求越来越强烈，但有些地方政府没有建立适应新体制的幼儿教育投入体制，却以财政减负为由，从原来对幼儿教育的微薄投入中撤出。有的地方对公办园实行全部断奶，自收自支，还有很多地方实行差额拨款，只拨付教师部分工资。各级教育经费总支出中幼儿教育经费所占比例很低，全国平均只占1.3%。
实际上，幼儿教育事业具有很强的公益性，政府举办一定数量的幼儿园可以引导整个事业的健康发展，体现政府对社会事业的干预和补偿。目前乡（镇）财政匮乏，以县为主的教育管理体制又没有将幼儿教育纳入其中，中央和省级财政也没有专项经费引导和补充，很多地方农村幼儿教育的投资处于真空状态，幼教事业发展举步维艰。
民办幼儿园的收费标准常常引发社会争议，一些民办幼儿园收费高达每月3000元，有的竟高达每月1000美元。而面向一般百姓的民办幼儿园则普遍存在低价恶性竞争。一些民办园，每月收费仅20元～30元，最低的每月只收10元。幼儿教育不是一般商品，它体现着政府的公共服务水平。民办幼儿园收费管理无序的状况，不仅严重影响了幼儿教育质量，还引起群众强烈不满，在很大程度上败坏了教育部门的形象。
幼儿园经费的使用管理也存在问题。许多农村幼儿园收取的保教费被主管部门挪作他用，幼儿园聘用低素质人员充当幼儿教师，以压低人员成本，严重影响教育质量。
5．师资队伍不稳定，部分低素质人员进入教师队伍。
体制改革中企事业单位幼儿园与原单位剥离后，幼儿园被推向市场，实行自收自支，教师从企业职工一下子变为单位性质不明确，社会保障无着落，心理落差大，情绪激烈，队伍极不稳定。更为严重的是，幼儿园迫于生存压力，一味降低成本，靠压缩教师编制、增加班额、降低教师工资等方式维持生存，造成大量低素质人员进入幼儿教师队伍。
农村的幼儿教师也面临着大体相同的状况。长期以来，农村幼儿教师虽然从事教师工作，但一直没有解决教师身份，工资低，待遇差，绝大多数农村幼儿教师没有被纳入社会保障体系。一些经验丰富的优秀教师留不住，更难以吸引优秀的师范毕业生加入，再加上培养培训渠道不畅通，教师队伍不稳定。大量优秀教师流失，转而由一些低素质、低准备，乐于接受低工资的人员充当。
6．有关部门管理职责不清，幼儿教育的行政管理力量严重不足。
虽然教育部门是幼儿园的主管部门，但在实际管理过程中，有些部门越位介入幼儿教育管理，如一些地方工商部门介入审批幼儿园，民政部门违规收取高额年检费。这种局面在客观上导致一些资本薄弱的幼儿园，为了规避这些部门的监管，不审批、不注册，这也是大量“黑园”存在的原因之一。
各级教育行政部门幼儿教育管理力量严重不足。随着改革的不断深入，体制的转换，民办幼儿园数量激增，新问题不断出现，教育部门的管理任务和责任成倍增加，但管理力量却严重不足。
三、我们的对策和今后一段时间的主要工作
我们正处在计划经济向市场经济过渡的关键时期，资源配置方式和行政管理的手段都将发生重大变化。适应市场经济体制的要求，建设满足社会不同需要的幼儿教育体系，提高社会公共服务水平，不仅要根据社会的需求进一步扩大幼儿教育规模、优化结构，更重要的是理顺体制，建立城乡幼儿教育事业发展的新机制，拓展幼儿教育的社会职能，促进经济和社会的均衡发展，提高教育质量。这是今后一段时期幼教事业发展的总体思路。
１．加快幼儿教育立法进程，为幼儿教育提供法律保障。
目前，国家已经颁布《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《民办教育促进法》等，而作为国家四个学制阶段之一的幼儿教育尚没有专门的法律。在执法检查和行政管理中，缺乏法律依据，影响到我国依法治教体系的健全。应加快幼儿教育立法进程，通过幼儿教育立法，进一步明确幼儿教育的地位、各级政府和有关部门的责任，规范幼儿园的审批和管理、园长、教职工资格、待遇保障以及幼儿园安全、卫生保健等工作，使幼教事业发展和办园行为有法可依。
２．探索适应社会主义市场经济的幼儿教育体系。
计划经济向市场经济的转型，必然要求幼儿教育服务从单位供给转向社会供给。建立适合市场经济要求的幼教体系的终极目标是：建立以政府提供基本幼儿教育服务为核心的，满足社会多层次需求的幼儿教育服务体系，理顺投资机制，使政府的财权与事权相统一。在现有财政投入体制不变的情况下，要探索城乡发展幼儿教育的新模式。在存量不变的前提下，政府增量投入要保证社会弱势人群和农村幼儿教育的发展。我们已向教育部、国务院建议尽快设立专门的幼儿教育发展性经费，用于研究建立市场经济条件下的幼儿教育办园体制、投入体制和管理体制，特别是体制改革后，城乡幼儿教育事业的发展问题，在部分地区开展试点，建立全国性的示范基地，摸索经验，开发政策，引导改革。杭州市下城区、上城区政府对在市场经济条件下，怎样履行公共服务职能，着眼于均衡、公平，给所有的孩子提供优质的教育机会有很好的经验。
３．拓展幼儿园的社会功能。
一方面把幼儿教育作为基础教育的一个重要组成部分，国民教育体系的一个重要内容；另一方面，要把幼儿教育和社会发展、社会结构的转型紧密联系在一起。提高政府的执政能力，首先要为老百姓提供基本社会服务。世界各国有一些经验，如英国政府早期教育国家行动——在一定人口的社区，建立社区早期教育资源中心，整合不同部门的资源，给儿童和家长提供教育、营养、卫生保健、继续教育、就业等等方面的培训，通过早期教育，给贫困人口，不利人群提供机会参与社会生活，回归主流社会的机会——受到国际社会和各国政府的肯定。这个经验同样适合于我们中国。
过去，我们用很长时间，努力确立幼儿教育不只是幼儿园教育的观念；同样，幼儿教育也不是仅仅对幼儿的教育，还包括家长和看护人员。所以，对幼儿的服务，必须走以社区、家庭为基础的路子。幼儿教育的特点决定这种服务必须是面向家庭和社区的，幼教服务必须发动和利用社区和家庭的资源。中国的经济条件要求这样，发达国家也是这样，没有那个国家的幼教服务是教育部门自己可以独挑大梁的。幼儿园的课程和教育活动需要家庭和社区的参与和支持，家长的指导更需要社区的支持和参与。
４．设立幼儿教育专项经费，鼓励地方各级政府加大投入，推动和引导幼教事业健康发展。
为促进幼教事业健康发展，在积极鼓励社会投资举办幼儿教育的同时，政府必须体现在幼儿教育事业方面的公共责任，逐步建立与政府责任相适应的投资体系。长期以来，国家财政没有专项经费用于引导幼儿事业发展和改革，难以有效解决幼教事业发展中出现的新情况、新问题，宏观调控乏力。建议设立幼儿教育专项经费，用于扶持农村和贫困地区的幼儿教育事业，体现对贫困群体和弱势群体的资助，引导地方各级政府加大对幼教的投入，推动幼儿教育事业均衡、稳定发展。
５．加强幼儿教育管理力量，确保管理落实到位。
幼儿教育量大面广，特别是在转型期，新老问题交错，体制改革的任务急迫而艰巨，管理责任成倍地增加。幼儿教育作为教育体制的一个独立阶段，各级教育行政部门应有专门的管理机构和管理人员，及时研究新情况，解决新问题，探索新时期幼儿教育发展和改革的思路和模式，正确地引导改革，这是做好幼儿教育管理工作最起码的条件。
６．逐步建立和完善幼儿教师培养培训、资格认定、注册管理、工资待遇等配套的管理体系。
尽快采取有效措施，研究解决各地幼儿教师培养培训主渠道缺失的状况。扩大大专院校幼教专业的招生比例，同时在高师或大专师范院校设置中等幼儿教育专业，尽可能保留中等幼儿师范学校，为农村提供多类型、充足的合格师资来源。
要加大对在职幼儿教师的培训力度，把幼儿教师的继续教育纳入“继续教育工程”，建立培训基地，将幼儿园园长的培训纳入中、小学校长的培训计划，不断提高幼儿园园长和教师的专业素质和能力。我们将和有关司局一起开展调研，研究制定政策。
加快实施幼儿教师资格认定制度和注册管理制度。由县级教育行政部门面向社会认定教师资格，实行注册管理。严把幼儿教师入口关，做到今后各类幼儿园教师的聘任和录用都在教育部门注册的合格教师中选拔。
要制定相应政策，切实解决幼儿教师工资待遇。地方政府要对城、乡教师的最低工资标准做出明确规定。确保民办和农村幼儿教师工资不低于当地人均收入的一定水平。在聘用制幼儿教师的“协议工资制”中，提出指导价，保障教师工资按时足额发放。 “协议工资制”，由教师以个人或集体的名义与幼儿园主办单位签订工资合同，合同中要对教师的最低工资标准做出明确规定。
引导各地制定相应政策，加强对农村幼儿园收费的管理，明确农村幼儿园收取的保教费主要用于教师工资和幼儿园发展，确保农村幼儿教师工资不低于当地农民人均收入的一定水平，坚决杜绝挤占和挪用农村幼儿园经费的现象。
７．建立和完善幼儿教育督导制度。
将幼儿教育的专项督导列入各级督导工作计划和常规工作，定期对幼儿教育工作情况进行督导检查，及时发现问题，研究制定对策。同时把督导中发现的富有成效的工作经验，加以总结和推广，以引导幼儿教育事业的健康发展。今年国家搞了专项督导，明年争取对其他省份进行督导，希望各省能把幼教督导纳入议事日程，更重要的是通过督政来抓13号文件的落实。
８．建立科学的评价管理体系，加强教育质量监控。
各级教育部门都需要研究制定评价标准、分级定类办法和质量管理办法。提高教育质量首先要抓示范园，但不是抓硬件的示范，而是办园水平和教育质量的示范。通过这个途径带动整个幼教质量的提高。另外，从各个层面抓教师的培训，我们想把参与式培训的方式推广到下面，因为参与式培训不光是谈理论，而更多立足于实践。将来我们在国家一级层面上有不同的专家梯队，培训省一级的培训队伍，再逐级往下推。
四、工作的策略和具体方法
为了保证以上工作的落实，我提出一些具体建议。
第一， 坚持分区规划，分类指导的原则，因地制宜地研究和制定适合当地幼教事业的发展思路和发展政策，不搞“一刀切”。
随着经济和社会的飞速发展，广大家长对早期教育的需求会更高、更强烈。中国如此之大，差异如此之显著，指望一个国家的发展政策适合所有的地方，不可能。应鼓励各地根据当地经济和社会发展的实际，为幼儿教育的发展创造良好的条件和氛围。在城市和经济发达地区，研究探索满足家长不同需求、体现政府责任特征的幼儿教育体系，把幼儿教育纳入国民教育体系，纳入基础教育“以县为主”的管理体制，统筹发展。在经济条件中等和欠发达地区，继续坚持“两条腿走路”的发展方针，鼓励各地根据当地的实际，因地制宜，多形式、多渠道发展幼儿教育事业。我们在督导中和调研中发现，一些地方把社会力量办园等同于民办园，放弃大部分原来由社会力量举办幼儿园的管理，教育部门只管几所公办园。这种做法是错误的。
第二，各地把农村作为幼教工作的重点和难点，抓紧抓好。
农村幼儿教育要强调以乡（镇）为主体办好中心幼儿园，并对村办园起示范作用。办好中心幼儿园的责任在政府。这次会议提供了很多办好农村幼教的经验。福建省根据农村经济发展、城镇化和人口的变化，研究问题，省里抓试点，摸索经验，特别是提供多形式的服务。浙江安吉、湖南湘阴、天津蓟县等地区也有很好的经验，广西隆林县村一级没有条件办幼儿园，就办教学点，在幼教资源不足的地区，利用当地的卫生员对家长进行指导和服务。这样的资源整合、跨部门合作方式值得大家学习。
第三，关注解决城市小区配套幼儿园问题。
城市小区配套建园对扩大幼教资源，缓解入园难问题意义很大，杭州市给我们提供了很好的经验。我们要学会与各个层面做协调工作。城市小区配套建园对拓展幼儿园的社会职能，提供公共服务是一条重要线索，一定要把这个问题解决好。
第四，建立新的管理、工作机制。
在市场经济条件下，我们要有新的工作思路、工作方式和管理机制。上海抓立法，用法来支持幼教事业发展；河北把幼教和基教捆绑发展，抓住布局调整和中小学教师调整机遇，统筹研究解决幼儿教育的问题；辽宁抓管理方式的改变，将幼教纳入政府工作规划......这些经验值得我们学习。
我们作为幼教管理干部要创造性地开展工作。管理工作最重要的是要有创造性。凡是工作有成效的，都是有创造性的。我们选择浙江开会不是因为它经济条件好，最重要的是工作有思路，有策略。市场经济要求我们去学习、开阔思路，敏锐地发现问题、研究问题、抓住机遇，创造性地解决问题。