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论国资的进退论文
对于经济结构调整可以这样认识:其主要目标不是由政府调用社会财力来实现“更合理”的经济结构,而是要通过改革、转轨、制度建设,建立起适宜于经济结构自行调整、持续调整的机制。政府在结构调整中的基本态度,应该从传统的“国家推动发展”转变为“增进市场”。
政府一身而二任焉。一方面象所有市场经济国家一样,它是国民经济的组织者和管理者;另一方面与所有市场经济国家都不同,它拥有一个总量庞大、比重甚高、门类庞杂的经营性的政府资产,而且至今没有建立起出资人制度和所有者代表机构。在经济结构战略性调整中,政府有政府的职责,国资有国资的动作。两者的作用都极为重要,但是首先应该划清界线,不可混为一谈,否则难免强化以政代资的习惯势力。
一、政资不分是政企不分的根源
近些年为了解决政企不分的问题,出台了一系列政策,但是效果有限。其根本原因在于,要求企业完全“自主运营”是不现实的,任何类型的企业都不可能摆脱所有者的督导。对于国有企业,在所有者缺位的情况下,政府即使以某种形式退出干预,也必然要以另一种形式加强干预。无论干预的形式如何变化,其过程都是行政选择而不是市场选择,其绩效考核都是凭长官意志而不是凭经济效益。ピ诰济结构战略性调整中,必须建立起国有资本的出资人制度。在所有者归位的前提下,正确认识和处理一系列问题。
1.国资有进退,产业无朝夕
以中国幅员之广大和经济发展之不平衡,只要是有市场需求的产业方向,都应该去竞争拼搏。在这个意义上来说,无所谓朝阳产业和夕阳产业,任何产业都不能轻言放弃。在经济全球化浪潮之中,如果有些高技术产业我们不能占有一席之地,如果有些传统产业逐渐走向衰落,其原因只能是由于政府未能提供制度保障,以及在较弱程度上是由于国际分工的内在规律。
一些官员在论述产业结构时谈及孰进孰退,这是把“国资进退”与“结构调整”混为一谈了。由此也可见在所有者缺位时,政府常常把握不住自己的定位。
2.不宜由财政部门代享股东权益
这里所说的股东权益,一是指企业的应付利润,二是指售股变现所得。这两部分收益在任何类型的企业中毫无疑问归股东所有,但是对于国有资本来说,由于所有者缺位,最终在某一环节上以某种形式归入财政。财政部门代享股东权益,这是政资不分的财务基础。其弊端之一,在实施经济结构战略性调整时,国有资本没有一个统一的、规范的、属于所有者的财务手段,仍然象过去一样必须仰仗政府各部门的恩典。1998年以来炽焰大盛的“跑部钱进”就说明了这一点。
政府各有关部门都在某些方面(一般是权利)代行所有者职权,而在其他方面(一般是义务)则囿于权限而不自居为所有者。在这样一个格局之下要想做到政企分开,要想实现战略改组,实在是难矣哉!
3.行政性扭亏增盈的负面效应太大
行政性的扭亏增盈以行政性的惩罚措施为后盾,企业和各级官员只能奉命行事。在大量体制性问题未获根本解决的情况下,最简单的应对措施就是少提折旧。折旧制度改革后的1994年,国有独立核算工业企业的综合折旧率曾达到7.2% 的历史最高水平,但在两三年内就骤降了3个百分点(1996年3.8%,1997年4.1%),致使国企的折旧率低于改革开放初期(1982年4.3%)。1999年在经营环境和经营效益大为改善的情况下,国有及国有控股工业企业的综合折旧率仍只有4.7%,若以1994年的水平来衡量,少提折旧1329亿元。作为对比,1999年国债用于技改贷款的贴息数额是90亿元。
行政命令必然按条块执行。无论是条还是块,在没有能力使绩差企业产生盈利的情况下,必然要求绩优企业少提折旧多报盈利,以展示全条或全块的政绩。所以,行政性扭亏为盈象过去的许多行政手段一样,最终效果都是抽肥补瘦、鞭打快牛,对企业结构作逆向调整。
如果所有者在位的话,首先关注的当然是折旧率,绝不会不提折旧而去交所得税,因为提足折旧才意味着资本保值。在以政代资的情况下少提折旧,可以看作是寅吃卯粮的一种形式,也可以看作是抽逃资本的一种形式。所以说,不怕婆婆多,只怕没有娘,没娘的孩子最可怜。
二、政府的首要职责是提供制度保障
毫无疑问,在市场经济国家,结构调整是以企业为主体,以市场为基础。但是在中国这样的转轨国家,首当其冲的问题却是使企业成为企业,使市场成为市场;而推进企业化和市场化进程,责无旁贷只能是政府的专利。因此,政府在经济结构战略性调整中的首要职责,是通过政策集成,促进企业转制和市场发育。
1.彻底清理现有经济法规
政府各部门每年大量出台的经济法规类文件,对于尽快强化法制建设有着重要的作用。但是这种以内部红头文件来组织和管理国民经济的传统方式,存在着四大弊病。其一,政出多门。彼此矛盾的事情经常发生,新法规与既有法规矛盾的事情也经常发生。其二,透明度太低。虽然对于经济人行为有很强的约束作用,但是当事者事先并不知道触犯了哪一个部门的哪一个内部文件。这实际上是一种“不教而诛”的管理方法。其三,缺少制约机制。法规对于政府自身几乎没有任何约束作用,很容易把行政长官的主观意志变为行政部门的政令。其四,由于缺少监督反馈机制,因而随意性较大。杜撰的用语、错误的概念、违背经济规律的做法,在法律中较少发生,在法规中则大量存在。
处于因特网时代而仍然采用内部文件来协调一个大国的经济,在信息传递速度、信息公开性、信息获取成本等各方面呈现出何等巨大的反差!
为了有力有序推动结构调整,需要彻底清理现有的经济类法规。清理的办法不是象过去那样废止一批,又重新炮制出一批,形成新的堆积。应该仿效当年财务会计制度的改革,实行一揽子改革和模式性转换。第一,对各部门现行法规中有约束性的条款,按照一定的序列进行系统集成,形成《经济规典》。第二,《经济规典》公开颁布,既显示出有教无类,同时可接受社会检验。第三,此后各部门新出台的约束性措施,统统按照集成顺序纳入规典,从此不再堆积文件;规典中成熟的部分可以陆续升格为法律。
这样一个模式,当可在一定程度上破除部门法规的四大弊病,而仍然保留其快速拾遗补缺的优越性。
2.以分级所有为产权框架,建立出资人制度
按目前规定,全部“国有企业”都属国
务院所有,各级政府只是在“分级管理”。这样一种产权安排是不现实的。一方面说“谁投资,谁负责,谁拥有”,另一方面说“地方政府投资,中央政府拥有”,这在逻辑上怎么能够解释得通呢?
在法权上怎么能够协调起来呢?我们可以从理论上说明“分级管理”的悖误和“分级所有”的确然,但是最直观的检验还是看一看国外情况。任何一个市场经济国家,只要政府是分级的,那么政府所办的企业象政府的其他资产(财政收入、非经营性资产等)一样,必然是分级所有,没有哪个地方政府是以自己的财政收入替中央政府(或联邦政府)开办公司。
对于政府所办的企业(俗称“国有企业”或“全民所有制企业” ),必须象市场经济国家那样建立起分级所有的产权框架,才能实现企业改革改制的最基本的要求:产权清晰。“分级所有”并不实质性解决“国企”的任何问题,它只是确立应该由哪一级政府来解决哪些企业的问题,确立政府与企业之间、以及各级政府之间的责权利关系。但是另一方面,以产权为界明确各级政府的职责,恰恰是贯彻落实十五大和十五届四中全会大政方针的关键性措施——建立组织保证。
要实现政资分开,就必须建立起出资人制度。在分级所有的产权框架中,政府和所有者代表机构应该具有一一对应的关系,即某一级政府只有唯一的所有者代表机构,某一个代表机构只唯一行使本级政府的所有者职权。至于下设多少个总公司或控股公司实施经营管理(包括资本经营),那是属于资本纽带如何延伸的问题,需要因地制宜、因时制宜,它与政资分开是不同层面的两个范畴。
股东权益在总公司(或控股公司)内沿子母公司的资本纽带逐级上交,首先用于解决公司内部的遗留问题。肥公司的盈余权益沿资本纽带上交所有者代表机构,用于解决瘦公司的遗留问题。在资本范围内仍然难于解脱的历史包袱,同级政府应出面协助。对于中西部地区政府在企业脱困中的为难之处,中央政府应加以援手。这是在分级所有、政资分开的前提下,解决“国企”历史遗留问题的责任顺序。
3.为解决两大负债打下制度基础
国企的资产负债率过高, 企业间应付不付应收难收形成庞大的三角债,国有银行的坏账居高不下,现有投融资体制还在继续加剧这种状况,这些都是显性负债问题。老职工(包括离退休职工)的社会保障缺口很大,这是隐性负债问题。政府资本的这两大负债具有积累性,今天的严重局面是过去几十年的积累,如果不能标本兼治,必将形成今后更严重的积累。蓄之既久其发必速,这实在是不仅危及经济稳定、而且危及社会稳定的重大隐患,是政府在结构调整中必须解决的大事。
从分级所有的角度来审视,政府资本在两大负债中具有“负盈不负亏”的特性,并由此而造成互相侵犯权益的事实。
中央资本负盈不负亏集中表现在隐性负债问题上。在资产重组时只组织尚属优良的资产,而把困难企业置于不顾,实则是推给了地方政府;在企业改制时坐收“减员增效”之红利,而把“下岗分流”的包袱留给地方政府。这一类挑肥弃瘦的结构调整措施必然是不可持续的,它是迟迟不能摆脱“东北现象”的根本原因。
地方资本负盈不负亏主要表现在显性负债问题上。地方企业改制中以各种方式逃废债务,从而侵犯中央资本(国有银行)的权益;地方政府争办各类金融机构,继而大量出现亏空,不得不由中央资本出面施救(广信事件后责任有所明确);等等。投融资体制对这些全无信用的做法缺少遏制,强化了“投资在地方、风险在中央”的危险格局。
要缓解并进而解决两大负债,关键在于制度基础。对于隐性负债,必须明确哪一级资本的欠账哪一级资本去还,绝不能统统推给地方政府。对于显性负债,需要解决的是全社会普遍缺乏信用这一根本性问题,要建立起信用机制。必须以各级所有者作为资信评价的对象,并由此而确定它们各自的融资资格和融资条件,仅仅评价企业的资信是不行的。
三、国资进退的辩证关系是不退不进
在经济结构调整中,政府资本的动作至关重要,动作的轨迹应该是退而后进。バ枰从资本全局的角度而不是单个企业、单个行业的角度来理解国资的进退。常有官员说:“这么好的企业,这么肥的行业,政府资本为什么要退?”但是从全局来看,差企业、瘦行业,想退也无从退起;硬退,只不过是把包袱甩给“社会”,实则是甩给基层政府。只有从好企业、肥行业退出,才有希望解决政府资本的两大负债,消除有可能导致社会不安定的基因;也才有希望加强那些关系重大、非政府莫属的瘦行业:科技、教育、军工等等。
扩股融资是进,售股变现才是退;上市是进,减持才是退。为实现国有经济战略改组的目的,必须更多地、更有意识地采取售股变现、减持的手段。更进一步看,在明显的竞争性产业中,债转股、扭亏增盈、减人增效、增资减债、保价限产等一系列措施如果不是为国资退出作准备,就都不具备战略意义,仅具有战术价值。
以纺织工业为例,在压锭近1000万、分流116万人、核销呆坏账300多亿元、财政补贴近30亿元、主要原材料购进价格指数下跌近20%(1995年=100,1999年=81.7)等一系列努力之下,国有纺织工业开始盈利。现在正是政府资本全面退出纺织工业的大好时机,国内民间资本是完全有条件入主这一行业的。
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