中国FTA战略中的国际环境合作:现状\问题与对策
[内容提要]当前，环境合作已经成为FTA协定的重要内容。中国现正面临着严峻的贸易与环境压力，应该在FTA战略实施中强化环境合作。进一步推动中国VIA战略中的环境合作，需要从细化FTA的战略规划、加强FTA的环境评估、推动贸易与环境法律协调、完善环境合作机制等方面制定相关政策，为中国FTA战略和可持续发展战略的实施奠定基础。 [关键词]FTA战略 环境合作 中图分类号：F752?4 文献标识码：A 文章编号：1007－1369(2009)5－0096－06 改革开放以来，中国对外贸易和利用外资规模稳步增长，外向型经济获得了长足的发展。然而，中国目前的贸易增长方式在拉动经济增长的同时也给资源环境带来了巨大压力。在传统贸易经济增长模式难以为继的背景下，中国对贸易经济发展战略进行了适当调整。其中最为重要的是，中国根据WTO“多哈回合”谈判举步维艰、全球区域主义盛行等外部形势的新变化，于2007年开始实施自由贸易区(Free Trade Agreement，FTA)战略。 作为WTO最惠国待遇的一种例外(Plus)，FTA指的是一些国家和地区在多边承诺基础上，进一步相互开放市场，实现贸易和投资自由化，并以此将各参与方的利益紧密联系起来。由于FTA涉及主权让渡少、合作方式灵活，已成为目前区域经济合作中最主要的形式。世界各国纷纷利用FTA获取新的经济增长点，不仅通过其中的贸易自由化推动经济的快速增长，而且还依托FTA框架开展环境合作，共同解决与贸易有关的环境问题，追求经济的持续发展。中国作为FTA建设的后来者，面临着日益严峻的贸易与环境压力，也正积极在FTA战略实施过程中开展环境合作。中国在FTA战略中开展环境合作的必要性 自由贸易协定消除成员间的贸易壁垒，直接促成贸易、生产和消费增加，进而对各成员资源使用和环境产生影响。从货物贸易的角度来看，中国实施FTA战略的环境影响主要包括进口产品替代以及最终消费产生的环境影响、出口产品生产加工过程中产生的环境影响以及货物贸易运输产生的环境影响等。在总量上，中国出口货物越多，可能产生的污染或其他环境问题就越多。而进口越多的产品，至少在生产环节上，相当于进口环境质量，减缓国内的环境压力。在结构上，矿物燃料等一些初级产品的生产对环境的负面影响较大，出口越多，对于中国的环境压力就越大，另外一些环境产品，在生产和消费环节中对资源的消耗、环境的污染程度都比较低，扩大此类产品的贸易份额有利于缓解中国的环境压力。从服务贸易的角度来看，中国实施FTA战略可能产生两个方面的环境影响：其一，服务贸易在贸易总量中份额的扩大，总体上有利于中国环境的改善；其次，服务贸易本身衍生的经济活动，可能对生产和消费过程产生作用而引发的环境影响，但具体影响需要对不同的行业或部门进行具体分析。由此可见，中国FTA战略的实施会对中国环境产生重要影响。 但是由于环境问题自身具有很强的外部性，尤其与贸易问题交织在一起，更容易随着贸易关系的发展由“一国的环境问题”演变为“大家的环境问题”。因此，由FTA衍生的环境问题，需要FTA成员集体行动、共同解决。在中国FTA战略的实施过程中，非常有必要与FTA伙伴开展环境合作。具体而言，在FTA战略实施中开展环境合作对于中国而言具有以下重要意义： 第一，有助于中国解决自身的与贸易有关的环境问题。长期以来，中国以资源环境密集型产品出口为导向的、以量取胜的粗放型外贸增长模式在中国对外贸易中占有很高的'比例，而这一外贸增长模式成为中国目前粗放式的、不可持续生产和消费方式的加速器，加剧了中国资源环境压力，给中国环境保护工作带来了严峻挑战。根据环保部“环境与贸易专家组”的测算，中国“十五”期间SO2污染物排放量中，如果忽略生产结构与贸易结构的差异性，那么由于外贸拉动SO2每年平均排放量约为150万吨，即中国“十五”期间每年对外贸易造成的SO2逆差约为150万吨，占中国每年SO2排放总量的近10％。如果考虑生产结构与贸易结构的差异性，由于贸易增速远高于生产增速，由于外贸拉动的SO2逆差将更大。面对如此严重的贸易与环境问题，中国亟需与贸易伙伴进行协调，调整贸易结构与方式，分享环境治理的经验，引进先进的环保理念、法律和法规。此外，有些发达国家非常重视贸易对环境的影响，在FTA实施过程中会帮助其伙伴解决环境问题。中国与发达国家组建FTA，可以为中国环境保护争取更多的建设资金。因此，在FTA战略实施中开展环境合作，对于提高中国应对环境问题的能力、解决自身环境问题具有重要意义。 第二，有助于提高中国FTA战略的效果。近年来，越来越多的区域自由贸易协定开始涉及环境问题。一些区域贸易协定在正文部分包括主要针对环境合作的环境条款，或在具体章节里分别涉及广泛环境问题；一些区域贸易协定包括环境副约；另有一些区域贸易协定兼有两者，既在协议正文部分涉及一般性环境问题，也在更翔实的环境副约中处理主要针对环境合作的具体问题；有部分区域贸易协定原先并无环境条款，后来又通过了环境协议作为补充。可以说，环境问题已经成为世界各国谈判和签署FTA协定必须考虑的问题。因此，如果不充分考虑与贸易有关的环境问题，中国很难有效实施FTA战略。 第三，有助于中国树立良好的负责的大国形象。随着中国与世界经济融合度不断加深，中国已经从诸多国际秩序的被动适应者逐步转变为包括环境问题在内的世界重大事务的主要参与者。美国、欧盟等发达经济体均视中国为重要的利益相关方，开始在贸易、环境、地区安全等多个领域寻求中国的合作。与此同时，越来越多的国家开始关注中国，并以某些政策判断中国的价值取向。由于经济规模的迅速扩大，中国不仅自身面临着越来越大的资源环境压力，而且还给世界带来了一定程度的忧虑。2005年6月世界著名的《自然》杂志刊登了一篇题为《全球化背景下的中国环境：中国与世界如何相互影响》的封面文章。文章指出，如果中国的消费水平达到发达国家的标准，人类对世界资源的消耗和对环境的影响将增加一倍。2009年7月，美国商务部长骆家辉在访华时主动向中方提到了碳关税问题，表明中国贸易的未来发展将面临更大的环境压力。中国在FTA战略中积极开展环境合作，可以清楚地表明中国重视环境保护、愿意和贸易伙伴共同解决环境问题的立场，展现出良好的负责任的大国形象。与此同时，中国以FTA这个最主要的国际区域经济合作形式为平台，与周边邻国开展环境合作，通过对话和交流，缓解摩擦、增信释疑，确保在环境保护方面与周边国家友好相处，实现“睦邻、安邻、富邻”外交政策，将对提升中国的区域影响力发挥积
极作用。 中国FTA战略中环境合作开展的现状 从20世纪70年代开始，中国就已经开始积极参与环境保护国际合作。目前，中国已经在全球多边、地区多边、双边等层次开展了卓有成效的环境保护合作。由于意识到环境合作在FTA建设中的重要地位，中国也在部分已签署的FTA协议中，对环境合作问题进行了约定。截至2009年5月，中国已与亚太贸易协定(Asia Pacific Trade Agreement)、东盟、智利、中国香港和澳门、新加坡、巴基斯坦、新西兰、秘鲁等经济体签署了8份自由贸易协定，正在与南部非洲关税同盟、海湾合作委员会、澳大利亚、冰岛、哥斯达尼加、挪威等经济体开展自由贸易区谈判，并已开始对与印度、韩国等经济体建立FTA展开可行性研究。下表1对中国现已签署的FTA协定中环境相关内容进行了整理，可依据此将中国在FTA战略实施中开展环境合作的现状归纳为以下几个特点： 第一，环保意识不断加深，中国对FTA战略实施中环境合作的重视程度逐步增强。在FTA建设的早期阶段，中国签署的FTA协定主要涉及关税和非关税等内容，较少甚至没有涉及环境问题，例如与亚太贸易协定、中国香港和澳门等签署的FTA协定。但是随着中国对环境问题的不断重视，开始在FTA协定的宗旨和目标中探讨环境问题，并约定在环境领域开展合作。例如在中国一智利FTA协定的前言部分，双方就提及“认识到执行本协定是为了提高生活水平、创造新的就业机会、以保护和保持环境的方式促进可持续发展”，反映双方对于环境合作和可持续发展的重视。类似的约定还出现在中国一新西兰FTA协定、中国一巴基斯坦FTA协定之中。在2008年签署的中国一新加坡FTA中，双方还约定将天津生态城建设成为可持续发展的典型，并以类似方式加强在环境保护和资源能源节约等领域的合作。 第二，FTA战略实施中环境合作由刷边走向全球。FTA是区域经济一体化的具体实践形式，其涉及的合作主要在地理位置临近的国家之间展开。由于地理毗邻的国家通常共享生态系统，环境政策彼此影响，通常需要在区域经济一体化进程中开展环境合作。因此即使在中国参与令球FTA进程的早期，也在与东盟的FTA协定中提到要开展环境合作。但是随着中国对于环境问题的日益重视，在FTA战略实施过程中，也开始与地理非毗邻国家开展环境合作。例如中国在与拉美国家秘鲁的FTA协定中，就曾约定以“相互交流森林资源可持续利用相关的科学、技术、政策和法律；开展培训计划、实习、专家交流和项目咨询合作；在森林资源可持续利用和环境保护方面对缔约双方的公共机构、组织提供建议和技术援助”等形式开展林业与环境保护合作。这些都标志着小国FTA战略中的环境合作由周边走向了世界。 第三，FTA战略实施中环境合作全方位展开，合作伙伴既包括发达国家，也包括发展中国家。一般而言，环保理念与经济发展水平存在正相火关系。经济发展水平越高的国家，在FTA协定谈判中越重视环境问题。例如，美国、新西兰等发达国家，签署FTA协议之前，都会对协定的环境影响进行评估。在中国FTA建设的初级阶段，只有在跟发达国家开展FTA谈判时才可能遇到环境问题。中国甚至一度将此视为发达国家保留贸易壁垒的借口。而目前，中国已在FTA战略实施中开展全方位的环境合作，合作对象包括新四兰等发达国家，也包括智利、秘鲁、巴基斯坦等发展中国家。与经济发展水平各异的FTA伙伴开展环境合作，不仅有利于中国从先进国家借鉴环保理念、环境治理方法以及法律体系，也有利于中国与经济发展水平相似的国家分享环境治理经验，协调环境问题方面的立场，并通过一定形式实现互利，促进中国环境技术和产业走向国际市场。 中国FTA战略中环境合作开展滞后的表现及原因 中国在FTA战略中积极开展环境合作，有力地推动了中国环保事业和环境保护国际合作的发展。 但是作为FTA战略实施的后来者，中国在利用FTA框架开展环境合作方面仍存在不足，具体表现为以下几点。第一，FTA协定中环境条款过于简单，不利于环境合作的切实开展。如上表1所示，在中国已签署的FTA协定中，涉及环境合作方面的内容非常简单，远不及协定中关税、非关税、原产地规则等内容的详细程度。大多数合作条款仅提及开展环境合作的基本意愿或者基本原则，未涉及具体合作内容、方式，使得FTA框架下的环境合作难以真正开展，中国与FTA伙伴所追求的可持续发展的目标也难以实现。第二，没有明确环境合作的资金安排，不利于环境合作的有效开展。充足的资金支持是有效开展环境合作的基础。一般而言，区域贸易协定会对支持环境合作的资金做出简单安排，例如美国一智利自由贸易协定(UCFTA)就约定，由其下属的环境事务委员会根据“各方立法以及可提供的资源”决定对环境合作能力建设项目给予金融支持。但是从中国现已签署的FTA协议来看，基本上没有涉及环境合作支持资金问题。缺乏资金支持，中国FTA框架下环境合作项目也无法有效开展。第三，缺乏制度化的环境合作机制，不利于环境合作的持续开展。目前，大多数区域贸易协定中的环境合作均依据双边或多边的行动计划、宣言、决议、谅解备忘录等开展，原则上要求相关成员遵守。在制度建设方面主要依赖政府首脑会议、部长级会议等组织形式开展合作，有些区域贸易协定还建立常设的环境合作机构用于协调和约束各国的环境政策。例如在NAFTA中，就专门根据北美环境协定(North American Commission for Environmental Cooperation，NACEC)设有环境委员会，负责美、加、墨三国的环境问题研究、信息交流、立场协调或单纯执行特定的任务(如环境监测)。尽管这些环境合作机构并不构成对各成员的硬约束，但是其提供的基本制度构架对于环境合作的开展也发挥着积极作用。相比较而言，中国现已签署的FTA协议基本上没有涉及环境合作的制度问题。显然，制度化环境合作机制的缺失，将不利于中国在FTA框架下开展持久的环境合作。 之所以出现上述不足，主要有以下几个方面的原因。第一，在FTA战略制定和实施过程中，没有将环境问题提升至战略高度。中国参与区域经济一体化，是为了应对全球多边贸易自由化停滞以及各国纷纷签署FTA等现实挑战。FTA战略的实施更多的是基于贸易方面的考量，并未从长远的可持续发展的角度审视贸易扩大与环境冲突加剧等问题，因此在FTA战略的制定和实施中没有从战略的角度对待环境问题。第二，现行的以商务部为主导的FTA谈判和管理制度，难以保证环境合作能够在FTA战略中得到有效开展。中国FTA战略的目标在于获得贸易扩大、投资扩大以及经济增长收益，因此其具体实施均由国家商务部负责。事实上，在新地区主义时代，FTA的
内涵早已超越贸易投资自由化的范畴，仅由政府部门中主管贸易和投资的商务部来主导和协调FTA事宜，已经难以满足贸易和环境协调发展的需要。在现实运行中，国家环境保护部通过自身国际合作渠道与他国开展环境合作，国家商务部通过FTA与贸易伙伴实现贸易投资上的互利共赢，但是无法有效推动贸易合作与环境合作的有效整合。尤其在当今中国贸易急速增长、贸易与环境关系日益密切的背景下，这一制度安排可能是导致FTA战略中环境合作开展滞后的主要原因。第三，缺乏解决贸易和环境协调发展的规划和政策。由于战略规划以及制度设计上的原因，中国FTA政策框架更多的涉及了货物贸易、服务贸易以及投资等问题，没有对与环境有关的政策安排、资金支持等问题加以详细规划，使得环境合作在FTA战略中难以得到有效开展。 进一步推动中国FTA战略中环境合作的建议 目前，中国正在以科学发展观指导经济转型。十七大报告在将FTA战略作为中国贸易增长方式转型基础的同时，也对中国国际环境合作转型提出了新要求，即以“相互帮助、协力推进，共同呵护”为方针开展环境保护国际合作。该“十二字”方针的提出，将环境保护提升至建设生态文明的战略高度，使环境保护作为基本国策真正进入了中国政治、经济和社会发展的主战场、主干线和大舞台，标志着中国环境保护国际合作进入了一个新的历史起点。鉴于中国FTA战略环境合作重要意义及其开展中存在的不足，可以结合这“十二字”方针，在“以我为主”的基础上，通过借鉴他国经验，进一步推动FTA战略中的环境合作。 第一，尽快制定中国FTA战略的总体规划，并设立一个能够起主导和协调作用的专门机构，统一管理与FTA战略实施有关的所有工作。迄今为止，中国FTA战略实施仍处在一个“缺乏明确目标、缺乏详细步骤”的阶段。今后需要立足于环境与贸易协调发展，将环境合作和贸易发展同时纳入FTA战略目标，并成立一个由国务院直接管理的部门，专门主管FTA战略实施的所有事宜，包括协调商务部和环境保护部的国际合作渠道，依托FTA框架开展与贸易有关的环境合作。 第二，做好FTA的环境评估工作，加强与FTA伙伴进行环境效应评价合作。清楚把握FTA的环境影响，是在FTA框架下开展环境合作的前提。只有通过事前和事后的环境影响评估，才能明确优先合作领域，有效开展环境合作。中国应以《环境影响评价法》为依据，建立FTA战略环境影响的评价制度和指标体系，与FTA伙伴合作，加强对已组建的或者拟组建的FTA的环境影响进行动态评估，并适时制定相关的环境政策和法规，不断推进中国FTA战略和可持续发展战略的贯彻实施。 第三，推动中国与FTA伙伴的法律协调。FTA协定具有国际法性质，推动法律协调是FTA环境合作的基础。就中国目前的情况而言，深化FTA中的环境合作需要国内和国际两个层次的法律协调。其一，要在国内推动贸易和环境法律的协调。美国最早在北美FTA协定中讨论环境问题，它在处理FTA协定与环境问题上有丰富的经验。美国在2002年的贸易法案中提出了贸易谈判的总体目标，即“应确保贸易和环境政策相互支持，寻求一切国际合作，保护和维持环境，同时最大限度利用世界资源；同时利用贸易协定中的相关条款，确保协定的缔约方不以削弱或减少环境和劳工保护来鼓励贸易”，该法案还专门对环境问题设定了谈判目标，即“应确保美国的贸易协定对象能有效地执行其环境或劳动法；通过促进可持续发展加强贸易伙伴保护环境的能力；为美国的环境技术、商品和服务寻求市场准入；确保贸易伙伴的环境、健康或安全政策不会对美国的出口商带来歧视和变相的贸易壁垒”。中国应该借鉴美国的做法，在《对外贸易法》中设定环境目标和环境合作原则。其二，加强与FTA伙伴的法律协调。在FTA框架下，协调与贸易有关的法律，包括各种环境制度、标准等，大力推进可持续生产与贸易，尤其要加强在利用外资方面的环境政策协调，避免出现为争取外资而竞争性下调环境标准的情况。可以考虑在FTA协定中明确约定：“FTA协定缔约方不应给予外国投资者比国内投资者更多的中国FTA战略中的国际环境合作:现状\问题与对策环境优惠待遇”。 第四，细化FTA协定中的环境条款或协议，建立有效的环境合作机制。不管利用环境条款，还是单独的环境副约，FTA协定都应该明确环境合作的机制，其中包括：其一，在FTA协定框架下设置由各成员共同赋权的超国家环境合作委员会，由其负责帮助各国协调环境政策，促进环境保护技术转让，筹集环境保护基金，开发环境合作项目，开展环境保护教育与咨询，促进信息交流等。其二，明确合作方式。例如依托具体合作项目，在环境人力资源开发、技术交流等领域，以会议、培训等形式推动能力建设。其三，明确环境合作资金。以单个环境合作项目为核算单位，制定合作项目的费用分摊比例以及管理办法，落实环境合作的各项内容。其四，明确环境问题争端解决机制。在FTA框架内形成一个统一的争端解决机制，处理包括环境合作争端在内的各种矛盾。可以考虑在FTA协定中设立争端解决条款，建立独立的争端解决机构，专门负责受理、调查以及裁决中国与FTA伙伴相关矛盾和摩擦。 (责任编辑：张晓薇)
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