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论行政行为规范的自律性人格之维
作者：乔姗姗
华中科技大学学报：社会科学版 2015年07期
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1671-7023(2015)03-0023-08
行政人员行为规范源于两种不同的理论范式，第一种是行为主义，即与动物的行为作类比来看待人的行动，通过刺激—反应机制来说明并预测人的行为。在行为主义理论框架下，对行政行为的规范方式是通过这样一套逻辑展开的，先对社会发展趋向进行预测，再提前确定政府计划，继而通过责任化的形式落实到具体每个行政人员承担，最后通过绩效考核的刺激促使行政人员履行职责。也就是说，通过他律的制度形式规范行政行为，显然，通过秩序规范行政行为是20世纪以来最主要的行政行为规范方式。但是在这种行为规范模式中，自由裁量权行使的问题显然被悬置起来，因为在工业社会里可确定性因素较多，政府的工作计划就较为明晰，制度基本可以规范行政人员工作中的所有行为，少量的自由裁量权可以忽略不计。第二种行为规范途径则是自我控制性的行为规范，而这种模式由于难以量化考核，导致实施困难，一直被人们所忽视。随着人类进入后工业化社会，复杂性和不确定性因素增多，政府对社会趋势的预测总是显得滞后和不准确，从而导致行政人员面对具体工作时，政策的可调控空间较大，意味着行政人员的自主性空间也较大。在这种背景之下，行政人员的自由裁量权边界日益拓宽，制度控制行为的范围就越来越窄。而自我控制方式则是控制自由裁量权行使方向、发挥权力公共性的主要手段。人格作为自我的一个主要载体，故本文从自我的视角出发，以人格作为分析切入口，探讨行政行为自我控制的实现途径。
一、“自我”理论视角下的行政行为异化
行政行为失范引起了民众对政府的强烈意见，时至今日，公权滥用甚至私用的腐败行为已经成为政府面临的首要大敌，“据民调显示：吏治腐败高居榜首，司法腐败紧随其后，其余才是经济腐败及各类其他腐败”[1]364。已有研究大多是从制度视角对行政行为异化展开探讨，但随着行政人员自主性空间的日益增加，行政人员的自我个体价值观对行政行为的影响也越来越显著。
(一)行政职业中“主我”与“客我”的矛盾统一：混合性人格的生成
自我是社会心理学中由来已久的概念。自我是人类才具有的特征。自我是个体与社会的互动过程中，从个人心理上产生的对自我在社会所应扮演角色的定位。米德从主客体视角将自我划分为“主我”和“客我”两个面向，简而言之，“主我”是有机体对他人态度的反应，“客我”是有机体自己采取的有组织的一组他人态度。他人的态度构成了有组织的“客我”，然后有机体作为一个“主我”对之作出反应[2]155。
从本质上而言，“客我”的形态是指社会对个体角色的界定，而自我从心理上对这个社会角色的接受程度就以“客我”来体现。“主我”是来源于个体经验到个体自我本身，个体从自我认知经验出发对自我角色所应拥有权利和承担责任的认识。当然这种经验并非完全直接的经验，有时可能是间接地经验来源，或许是从同一社会群体其他个体成员的特定观点，或从他所属的整个社会群体的一般观点来来看待他的自我的。因此，一个完全独立的自我，产生于社会经验和社会规范的双重范畴之中。自我属于抽象的概念，从自我的视角来分析社会中人的行动还需要选择一个具有操作性的载体。这里把人格作为自我意识的体现物，从人格的视角分析行政人员如何从自我认知演变成实践行动的逻辑。
一般情况而言，“主我”与“客我”的辩证统一关系是个体的自我正常状态。因为，在工业社会，追求私人利益被赋予了合法性，所以，“主我”定位自己为个人利益最大化的理性经济人，而“客我”则要求个体要对所承担的社会角色负责，为了在特定场合扮演特定角色，需要规避一些私利的追求。但是，惟有公共领域是摒弃私利追求的场所，行政人员的职业决定了他们在工作时就不能完全以追求私利为目的。因为，一旦行政人员将私人领域的经济人特性运用到公共领域，就意味着公共职权会被转化为追求私利的工具。或者说，当某个体接受了行政职业时，在他工作范围内，就不能拥有追求个人权利的目的。从这个意义上而言，作为行政人员，他的“主我”就必须与“客我”保持统一而不存在对立成分，即自我对行政职业的认知只能是为了实现公共利益，而不能掺杂个人权利在其中。
在自我概念的分析框架内解释行政行为，可以看到一个全新的阐释视角。“客我”就是职责对行政人员的外在要求，或者说，是政府对行政人员所应承担的责任定位，即执行政策实现社会公共利益。“主我”就是行政人员个体对自我职业角色扮演的认知，或者说，受行政人员个体价值观影响所形成的自我对职责定位，即为了个体利益的选择行政职业。行政人员在行动时，既不可能完全循规蹈矩的“价值中立”，也不可能毫无顾忌的以自我价值观作为行政行为的动机，因此，他身上呈现出混合性的特质。
针对行政人员行为的混合动机唐斯，分析到，每个官员只是根据自身的理解来追求公共利益，其结果是，有多少人思考这个问题，就几乎有多少种公共利益的概念。也就是说，行政人员的理念、个性影响了其对公共职责的认知，因此行政人员的行为动机也是混合的。唐斯进而根据官员个性不同从而引起理解和定位公共利益的不同，把行政人员划分为狂热者、政治家和倡导者三种类型[3]100。从唐斯那里我们得到一个理想状态认识，行政人员即使完全没有私心的，却都由于其个性差异而致使其对公共利益理解不同，进而在行政行为中体现出不同的动机。那么，如果以此理论来考量现实，那就是行政人员既存在私利追求，价值观又有个体差异性，因此，行政人员既有照章办事、实现公共利益的行为动机，又存在追求私利的动机。两种完全对立的动机集中在行政人员身上，便塑造了他们的混合性人格。
政府的官僚制组织形式企图塑造行政人员的照章办事行政行为模式，可由于制度无法规范行政人员的自由裁量权，因此，行政人员在自主行使权力的范围内就以个体价值观作为行使权力的标准。在自由裁量权范围内，一旦行政人员以追求私利作为自我价值观时，权力的公共性就会变质为肆无忌惮的个人权威，行政人员根据权威建构了疏近亲远的差序关系，在政府内外结成了多张交叉的关系网，他们在这种社会关系的交往中，根据经验形成了关系依附的“主我”认知，为了私利的实现，对关系网的信任程度强于对制度的敬畏之心。其实，在社会中其他职业的从业人员也会有混合性人格，但是，唯有行政人员的混合性人格导致了畸形的政治游戏规则。因为所有的社会领域里，只有公共领域是排斥私利合法性的。一旦行政职业从业者的“主我”与“客我”对立，那么致使行政人员在处理具体事务时，只要在自我可控权力范围内，根据差序的关系“论人行事”，而不是依据规则行事，从而为本身中性的混合性人格，蒙上了恶魔的面纱。
权力在制度的可控范围内，官僚制的职权体系是行政人员所依存的政府组织形式，依照职位、岗位进行权力分配的形式可以看做是一个金字塔模型，而每一名行政人员可比拟为这个严明体系内的一个分子球体，众多分子球体在严明体制规范下组成了这个牢不可破的金字塔组织，每个行政人员的职位、职务都井然有序的给予分工，他们只需根据规定各司其职、各尽其责。由此，行政人员成为维持官僚制这台机器运转的一个零部件，丧失人的主观能动性，从而他们养成了遵规守纪的工具理性人格。也就是说，层级制的组织体系赋予了政府行政人员普遍性特征，即公事公办的制度依附性人格。
当行政人员处在自由裁量权范围内，而权力监督体系却不够完善、受家族主义文化影响，行政人员则以关系亲疏作为行为标准。由于行政人员的工作性质较为复杂，难以将他们的工作绩效全部制定成可以量化考核的指标，因此，在实践操作中，除了量化考核指标外，上级对下级的评价在行政官员仕途中具有决定性的作用。况且我国传统文化崇尚重义气而轻规则，结果制度考核成为形式化，而形成“效忠”某个特定有权威行政官员的气场。相对应地成为上级的掌权者也需要充分回报下级的这种“个人忠诚”，选拔自己的亲信和亲属到关键职位，长此以往，自然形成了一个稳定的政治人脉圈。
在这个政治人脉圈里，行政人员平行的同僚关系也是十分重要的环节之一。他们利用公权培养同僚间的私人感情，构建起同僚间的交易性关系。这种关系有个显著的特点，“同僚之间关系很少有基于兴趣、友情等感情关系建立的，大多属于功利的交易型，官员之间形式平等的人际关系已经演变成为级别关系、身份关系，个别甚至超越了正常的业务关系”[4]77。在这个关系网里，受狭隘团体主义影响，还延伸到他们的亲朋和利益相关体的关系建构。可以看到以一个行政人员为中心，以其权力实质影响力为关系网辐射范围半径，建立起不同疏远亲近层次的关系网。联系到整个行政人员群体，每个行政人员的网络纵横交错，便形成了错综复杂犹如蜘蛛网般的网络体系。官员对这个精心编织的如多个同心圆交错般密不可透的关系网给予了很高的信任度，行政人格从而养成了关系依附性的性质。
总之，规则约束行政行为的理论是建立在行政人员只拥有执行权的假设之上，因为只有对行政人员进行价值“祛魅”后，才能单一地对行政人员执行政策的效率进行考核，进而规范行政行为。现实中的行政人员是不可能完全脱离政治范畴的，由此，行政人员对社会资源的分配方案具有一定的决策权，或者说，至少在很大程度上影响了政治上的决策。因此，行政人员是不可能完全价值中立的。行政人员价值中立的前提就是“经济人”的假设，为了防止行政人员在工作中出现私利追求的价值取向，从而把价值悬置。但是当价值悬置已经不可能实现时，谋求私利的价值取向便成为行政行为的选择标准。因此，在行政人员可以操纵的决策权范围内，根据他们平时社会经验的累积，“主我”认为建立隐蔽和复杂的利益关系网从而实现私利最大化成为行政行为动机，而“客我”所要求的秉公办事由于与“主我”的严重不一致性，则被抛掷一边。由此可见，“主我”与“客我”的完全对立，则是行政人员形成混合性人格的本质原因所在。
(二)“主我”与“客我”冲突：行政行为失范的根源
米德认为，人们会根据不同的社会情境，选择不同的行动模式。各种各样不同的自我与各种各样不同的社会反应相对应。造成自我出现的是社会过程本身，并不存在一个脱离这类经验的自我。结果产生了两个相互分离的“客我”和“主我”，两个不同的自我，而且那就是造成人格分裂趋势的条件[2]127。也就是说，个体在对社会规则的认知方面，对职业角色的扮演方面，除了社会客观要求自我所应承担责任外，还有就是自我对职业和责任的认知。进一步而言，在行政行为受规范制度的范围内，“客我”可以表现出照章办事的表面形式，但是“主我”的选择则是实质行为的体现。
需要指出，我们需要用辩证统一的观点看待混合性人格，本身每个人的行为动机都是呈混合性的，但是执行者角色却要求行政人员要价值祛魅，成为只会执行的机器零部件。这种认识反而影响了行政人员的正确价值判断，他们非但没有价值中立，却以个人权利追求作为其职业价值观，也就是说，他们把私人领域的“经济人”带入了公共领域。在工业社会，行政人员自由裁量权空间极小，因此，行政人员自主可操控的权力范围就相对较窄，私人利益追求的价值观所能影响的行政行为就极为有限。
随着后工业化社会的到来，复杂性和不确定性因素增多，政府对社会趋势的预测总是显得滞后和不准确，从而导致行政人员面对具体工作时，可以通过制度控制的量化确定性因素越来越少。在这种背景之下，行政人员的自由裁量权边界日益拓宽，行政人员拥有自主性是不可避免的历史趋势。可自主性的行政人员却仍然生存在执行者角色的框架内，这使得行政人员形式上价值中立，实则却以混合性人格主导行政行为，也就是在制度规范行为的表象下，私利追求的价值取向却主导行政行为。由于行政人员自由裁量权的扩张，行政人员混合性人格逐渐取代了工具理性人格，混合性人格中的私利追求则在行政行为中演化为以公权谋私利的行为。其实，这也是为何目前行政行为腐败会呈塌方式出现的根本原因所在。面对拥有大量自由裁量权的行政人员，制度约束行为的方式已显疲软，混合性人格的劣根性被充分发酵出来，管理主义之下的被动冷漠滞后的回应性执政模式、价值异化的行政行为异化现象自然频频爆发。
由于政策法规本身就具有原则性和宽泛性，因此行政人员具体执行时本身就包括了他对政策法规的再次解读过程。这种解释权行使，从一定意义上来讲，就为表面客观严谨的法律注入了很强的个人主观性。在后工业化社会，由于社会的激烈变化太快，因此，政策制定范围宽而难以具体细化到具体行政行为，行政人员的进一步解读就显得尤为关键。在这个政策解读到具体实施的过程中，一旦行政人员没有能抵御住外来诱惑，私利膨胀被激发出来，那么法治就被演变成了暗箱的“权治”。对于执行者行政人员而言，为了避免执行走样，除了对行政行为进行制度规范外，也强调通过自我修养的伦理道德规范政府行为，在工具理性人格的范式内，寄希望于产生高尚道德的行政人员个体，实现起来困难重重。道德约束自我的规范力式微，依靠自我个体道德力量约束行政行为的想法基本停留在一种理论应然状态，具备这种高尚道德素养的行政人员屈指可数。
当行政人员面对追求私利与权力公共性的矛盾时，就是“主我”与“客我”发生冲突之时。在“客我”的要求下，行政人员深知权力的本质是公共性，但是在“主我”的驱动下，权力成为了谋取私利的工具。由于我国家族文化背景，在制度化、规范化行政体系的表象下，隐藏了一个差序的行政关系，这种行政关系不是正常的职业关系，物欲的追求结成了这张错综复杂的内向型关系网。这个关系网让制度规范成为形式性的存在物。行政人员在具体行动中，由于民众的监督意识薄弱，加之民众对个人权威的盲目崇拜，使得这种在“主我”认知下，构建的基于利益交换的关系网得以大行其道，正常的权力生态被扭曲。
部分行政人员以自我为中心，按照关系远近、根据外部利益共同体对其的综合影响度，利用公共权力有区别的对待着身边的不同关系的人。这种关系网使得行政人员以权谋私付出成本的风险性为此大大削弱，权力成了他们的私人物品。行政官员权力的公共性被异化时，职业理想匮乏的行政人员将享乐和奢靡的生活作为了其实现人生价值的另类追求。特别是当行政人员利用职权赋予非在公职亲朋的隐性权威时，这少部分人的隐性特权完全破坏了民众公平正义价值的信仰，社会道德价值的贬值造成了无法估量的社会负面影响。
但是当行政人员面对执政对象时，在这种社会情境之下，行政人员则会选择扮演“客我”角色。各部门级别行政人员的行政行为却以制度、纪律和上级命令为依据，在组织中，按制度办事的人就是理性的人，服从制度遵守命令的人就是最有成效的人。在此意义上，“理性迅速转化为对权威的服从，理性就是服从。于是，初看起来是客观中的理性实际掩盖了行政人员强烈的价值偏好”[5]88。这种工具理性人格的行政官员没有任何道德或感情色彩，屈从于冰冷考核指标，形成了领导拍板我闷头执行的行为模式。对岗位责任的担当和为民众服务沦为形式上的口号，出现问题以僵化的规则制度为依据相互推诿责任。在混合性人格的引领之下，一些行政官员对上级绝对服从为追求政绩，对下级奉行独裁主义，对于利益群体无原则政策支持，对于普通的民众诉求却回应能力极为低下，最终引发了行政行为的失范。
二、行政人格的理念转型：从混合性到自律性
米德认为，引起人格分裂现象的，是一个完整、单一的自我分裂成了构成这个自我的许多部分的自我，这些自我分别与这个人参与其中并从中获得他的完整单一自我的那个社会过程的不同侧面相对应；这些侧面即他在那一过程中所属的不同社会群体[2]128。也就是说，当个体对自我角色的认知与社会赋予的角色认知存在矛盾时，就会产生人格分裂，从而致使人们在具体行动时并不具备一致性，会根据不同场景选择不同应对方式。对于行政人员而言，由于场景选择出现的行为失范，原因就是行政人员把私人领域的私利追求理念带入了公共领域，而自律性人格正是为了规避公共领域的权利观念构建的。
(一)自律性行政人格的概念
从两个层面对自律性人格给予解读。自律的第一层涵义来自个体层面，就是行政人员作为一般社会人，自我心理对行政行为的约束，如良心谴责、内疚自责等自我感受，这种认知归来为普遍性的个体道德修养范畴。第二层是指由行政职业塑造的行政人格，即由于行政职业要求而必须具备的特殊品质。此处，对自律性行政人格的定位是建立在个体的基础上，但是更偏重于职业的特殊性要求赋予自律性行政人格内涵。
由于“经济人”的理论假设在工业社会大行其道，公共领域也完全接受并承认了这种观点，为了避免行政人员以“经济人”导向行使公共权力，便提出了价值中立观点，设计出行政人员的工具理性人格，其结果是行政人员作为人是一个完整的整体，他们不可能通过制度规范就完全摒弃了“经济人”追求。因为，他们一直生存的社会环境中，追求个人利益本身就是具有合法性的，不可能由于进入政府工作其观点就会发生颠覆性的转变，他们只能把这种私利追求巧妙地隐藏起来，所为，行政人员不可能生成单纯的工具理性人格，最终形成了混合性人格。
行政人员在私人领域追求个人权利最大化是合法甚至受到鼓励的，可是一旦这种认识带入公共领域，作为公共管理主体在公共领域范畴为追求私利不择手段，必然会导致行政行为失范。混合性行政人格正是由于这种对领域的混淆认识下而产生的。公共领域是属于社会中一个最为特殊的领域，也唯有这个领域是不能完全把个人权利追求带入职业之中。也正是这个职业对从业人员的自律性要求是最高标准的，只有行政人员能够充分认识和区分好公共领域与私人领域的本质不同，认识到追求私利最大化与公共领域本质是不相吻合的，才能形成真正的自律性人格。这样，就不会因为在公共领域不能追求权利而产生矛盾，就会统一辩证地认识问题。人的自我界定清楚了，就自然成为一个完整的人，而不是分裂矛盾的认识。
所以，自律性人格是职责界定的“客我”与自我心理认知“主我”统一的桥梁，也就是在“自我”个体层面上对职业责任认同，这种“认同”会以自律性人格的构建而呈现出来。当“主我”价值观理念能对客观责任产生认同，也就实现了“主我”与“客我”的统一，这种统一形态的外在表现就是自律性人格。自律性人格的重塑也就实现了米德所言的人的自我控制和自省。自省是米德经常使用而未加定义的一个术语，社会心理学家用它来指称个人的反思能力——反思他们自己的环境，反思他们自己的(想象的、可能的或现实的)行动的意义与结果，反思他们关于他们自己的信念，反思他们关于其信念的信念。对于行政人员而言，就是指行政人员深入认知其所处职位、岗位的责任义务，当他们把外在的职业责任义务内化为自我责任义务时，具备这种意识的行政人员不再是被动的执行公务，而是创造性的出色完成行政任务。
(二)自律性人格规范行政行为
随着社会不确定性因素的增多，行政人员自由裁量权的范围越来越大，行政行为的规范机制也随之变得越来越细化和明确，对失范行政行为的惩戒措施也更加严厉。虽然取得了一定的成效，但结果却终究不尽如人意。那是因为，无论多么详尽的制度都不可能完全规范个体的所有行动，人是拥有自我意识性的动物，而不可能完全被动执行制度。
如果行政人员从心理上能够感受到自由裁量权背后所赋予的信任，那么自主权就会发挥巨大的创造性效应。也就是说，恢复行政人员作为人的完整性本质，赋予了他们道德支持的自律性价值判断观，让他们主动的客观理性判断自我发展走向，在行政行为中有原动力以积极完成行政任务。只有塑造出这样的行政人员群体，才能从根源上杜绝行政行为失范。而通过重塑行政人员人格的道德自主性来规范行政行为，就是出于“社会人”的理论假设，人是复杂的社会动物，他会根据所处环境的不同来选择行为模式。
自律的背后是责任的体现，还原行政人员价值观，激发出他们的“善”，这个“善”就是道德价值，用道德来判断行政行为并形成自律意识，使他们慎独的面对行政任务。自律是恢复行政人员作为人的整体性本质，摒弃混合性特质为他们带来的人格分裂。自律性人格的行政人员不再把职责当做外在约束行政行为的强加框架，而是把职责内化为自我生命的一部分，从内心主动担负起职责所在。自律性人格的行政人员实现自我私利最大化会采用理性路径，而不是在法规的掩护下，以一种不正当方式获取自我最大利益，他们自我认知到，自己利益的实现就是获得民众对其服务能力的承认，才能心安理得的获得自我利益。自律人格的行政人员具有职业的使命感，为了实现这种工作成就感自然会自我规范行政行为。
自律性人格的行政人员是建立在对自我有着理性清晰定位的基础之上的，他们主动选择与民众合作共同完成行政任务，清楚行政人员一切自我利益的获得都是取决于行政客体民众的给予，行政人员不再被价值“祛魅”，恢复价值判断的行政人员需要独立思考他们的工作职责和合法利益获取路径。相对应，民众对行政人员不再是“父母官”角色的仰望心态，也不是全权由行政人员做主、民众被动遵循的心理认知，而是认识到行政人员是一个理性、有力量独立合作者的形象，民众自我也是社会治理的重要因子，行政人员不是“掌舵者”角色，而是以“引导者”角色与民众共同合作来达到社会优良治理的目标。
三、自律性行政人格建构的德制保障
自律性人格是属于公共领域范畴的概念，那么就需要从政府内部的人事制度转型开始，构建行政人员的自律性人格。也就是说，行政人员如果不再从事公务员职业、或在自我的私人生活领域，个体拥有是否需要具有自律性特质的决定权，但如果是在政府工作范围内，行政人员就必须具备自律性人格特征。
(一)德制营造规范性取向
通过德制来形成一种新的政府内部的社会关系，重塑“主我”认知，生成自律性人格。自律性人格塑造的关键在于恢复行政人员自主价值判断观后，他们能够以“为民服务”的价值抉择行政行为，也就是说，“对于行政体系来说，哪一种手段更能实现提供优质服务的目的为标准，就选择哪一种手段，凡是合乎服务行政目的的，就是善的。”[6]313
以制度规范社会行为是通过两个层次实现的。第一层次是较为明显的行为规范作用，就是照章办事式行为约束功能，或者说，是一种强硬的震慑模式以约束违规行为；第二层次是发挥制度对社会行为的引导作用，这需要制度的长效性和连贯性。社会长期存在于统一的制度文化下，人们不再是被动守纪，而是能够充分发挥人的主观能动性，从内心理解这种制度背后的意图。即使不再有制度约束，自我潜意识也会遵循这种行为，也就是将一种行为模式固化。制度治理的最高境界就是通过长时间的行为积累，让制度定义的规范行为成为一种心理认知的常态，这种心理认可的常态就可以成为一种稳定的人格。因为道德是自律性人格形成的基点，而这种道德支持形成的首要路径就是德制建设。
首先，制度导向的转变，对行政人员的控制导向转为激发出行政人员道德的路向，我们称之为德制。目前政府对行政人员的管理体系是建立在控制导向上，政府行政人员只需具备照章办事的执行能力即可，不需要拥有自己的价值判断观。政府采用先进技术制定科学标准对行政人员进行考核，实现行为控制。实践证明，再严明的制度体系也无法规范到行政行为的每一个角落，对于行政行为的最终落实，行政人员的主体性还是发挥了巨大作用。况且，行政人员还拥有一部分自主决策权，政策执行效果可以量化考核，而制定政策的优劣性无法量化为考核指标。因此，通过制度设计，激发出行政人员人性中善良的一面，当行政人员用道德标准作为行政行为依据时，公共管理体系的服务价值理念就会与行政人员融为一体，行政人员会自觉规范自我行政行为。
其次，实现德制的方式，即对行政人员考核的制度设计理念的转变。“在官僚制中，对行政人员能力考核的体现往往转化为以“事”为中心的职位统一性”[7]52。现实中，我们看到政府设定了许多量化的行政任务考核指标，可是随着指标越来越细化，考核却日渐沦为形式上对量化数据的高新技术追寻。因此，考核的依据要转变，服务对象的民众需要具备评价行政人员能力的权利。也就是说，除了政绩量化考核外，要让公众意见理性化的参与到对行政人员的评价中，行政人员的服务能力体现只有服务对象才是最了解的，而不是形式上的政绩考核。
通过科学方法，可以实现对行政人员服务角色的考核，这是对行政人员实质性的考核认定。在对行政人员服务角色认定实质性考核基础上，引进深入的行政人员质化考核体系。“从国外有关情况来看，自美国国会于20世纪50年代末通过《行政工作人员伦理准则》开始，在公务员政府相对完善的国家都对通过不同的立法途径对公务员伦理要求作出了具体规定，有的国家还制定了公务员伦理方面的专门法律、法规。”[8]28如，设计社会服务承诺制，把行政人员的服务能力直接与服务的民众相联系，通过一系列监督、评价和制约机制保障其实施，民众对为自己服务的行政人员的了解是异常清晰和深入的，当民众对行政人员的质化评判成为一项规范性操作时，行政人员的服务民众能力就能建立起来。
(二)自律性行政人格的实现
政府内部会形成特定的价值观念，我们把这种行政人员之间颇为认同的价值理念称之为规范性取向，通俗而言就是组织气候。设计相关配套制度，通过制度实施的严明性和长期性，使得行政人员在工作场所内形成新的价值认同观，在这种组织气候下，实现从“不敢”违规到“不愿”违规的境界转变。外在条件成熟的环境下，长此以往，自然会孕育、催生出行政人员道德支持的自律性人格。
服务价值理念是引导行政人员正当、合法运用行政权力的心理源泉，是行政人员抵御各种不良诱惑的意志力来源，是行政人员内化行政职责的重要心理基础。自律性人格的塑造关键在于行政人员拥有自主价值判断权后，他们能够以“为民服务”的价值抉择行政行为。因此，恢复行政自律性独立人格的背后，在于他的价值承认基点在服务民众能力上，即使他们仍然还在努力处理好工作人际关系，但目的也转变成为了更好地完成行政任务，而不是私底下的利益权力交易关系。
通过长期德制的实施以形成组织气候，养成行政人员道德支持的自律性人格，规范行政行为。行政高层行为导向的影响效果深远，通过高层行政人员的行为表率，自上而下在政府内建构起“服务民众能力决定论”的规范性取向。具体而言，就是在政府内部工作环境中，行政人员即使对金钱有强烈的欲望，也不敢在行政行为上有所体现，因为“拜金主义”会受到周围环境的歧视。目前，我国政府的组织气候却呈现出一种病态状态，市场经济带来了利己主义与个人主义盛行，政治领域内民主政治和平等观念对传统道德的冲击。在这种价值多元主义和道德相对主义的组织氛围内，错位的行政行为不但不再接受行政人员群体的共同审判，有时以权谋私的行为甚至还会受到艳羡的目光，这种组织气候导向致使严明的行政行为规范纪律落入形式主义的窠臼。
马克思认为，“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”[9]56可见组织气候对行政行为的约束作用，而行政高层将会成为建构良好组织气候的中坚力量，“上有所率，下有所进；上有所行，下有所仿”[10]247，高层领导的一言一行都是导向，如果行政高层自身表现出“民众服务者光荣”的姿态，政府内部就会逐渐形成这种规范性取向，当行政人员有着与职业伦理违背的想法却与政府氛围格格不入时；当行政人员对金钱的无休止追逐受到身边同僚唾弃时，当他们的奢靡腐败生活不再让身边人艳羡、而是自我都感觉羞愧时，便是在政府中形成了“民众服务价值观念”规范性取向。
由此，“行政人员人格的独立性不仅是由于一种外在于他的体制向他明确宣示责任义务的性质、内容和范围，而更多地取决于他主动地去发现他应当承当的责任义务，并积极主动地把这些责任义务作为他公共管理活动的动力”[11]197。也就是说，自律性人格的行政人员拥有了体现自我服务民众能力的动机，在这种原动机下，富有价值判断性的行政人员只会努力把行政任务完成得更为出色，只会通过行政行为进一步向民众体现他的治理和服务能力。
总而言之，行政人员积极、道德的行政行为是获取公众认可的惟一路径，拥有自律性人格的行政人员会以“善”为标准展开行政活动。当行政人员以服务的姿态、道德的行为面向这部分特殊的行政客体时，特有的情感依赖和被尊重的感觉，会使得政府与社会的关系更加融洽和和谐，这种关系形成了，政府与民众的信任也就自然而然的建构起来了。
作者介绍：乔姗姗，南京大学政府管理学院博士生，贵州民族大学管理学院副教授，研究方向为行政伦理学，江苏 南京 210046
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