高校科研经费管理审计业务模式研究

时间：2021-11-02 13:11:10 资料我要投稿

高校科研经费管理审计业务模式研究

作者：王雷赵亚楠

高校科研经费管理审计业务模式研究

会计之友 2015年06期

近年来，随着国家科研投入的增加，科研事业不断发展。与此同时，科研经费产生的问题也逐渐进入人们的视野。内部审计作为科研经费监管体系重要组成部分之一，如何做才能最大程度地发挥自身的作用，才能事半功倍地解决问题，需要深入探讨。本文从当前高校科研经费管理审计遇到的难点和存在的问题入手，探索在当前形势下如何更好地发挥内部审计的作用，构建更为有效的审计业务模式，以促进科研经费更有效地利用，科研事业更好地发展。

一、当前科研经费审计的背景

（一）科研经费管理失控、部分经费被滥用

当前科研经费领域最突出的问题是科研经费管理失控，科研经费被侵占，科研经费绩效低下，甚至存在更为严重的科研腐败问题。2013年中国科协的一项调查显示，在一些高校和科研机构中，科研资金用于项目本身仅占40%左右，大量的资金流失在项目之外。2013年10月11日，科技部部长万钢在国新办举行的新闻发布会上表示，“科研经费管理出现过一些问题，甚至是恶性问题，我对此感到愤怒、痛心和错愕”，“我们绝不容忍这些现象，要坚决杜绝经费管理上的问题”（万钢，2013）。之所以产生这些问题，原因可以概括为以下三点：

1.预算失控是造成科研经费问题的根本原因

一个科研项目到底应该花多少钱，其应然的预算是多少，由怎样的审查确认机制来确认，是科研经费管理的首要问题。目前科研经费管理对预算的关注度不够，预算未能很好地发挥作用，主要表现为预算编制不合理，预算执行不到位。从我国目前实际情况来看，预算编制只是一个形式，没有经过充分的测算或讨论，也没有有效的预算审查机制。预算不合理是造成当前科研项目经费“合规花不完，花完不合规”的根源之一。到了执行阶段，预算形同虚设，当科研资金到手以后，很少有项目组严格按照科研预算执行，随意更改项目预算的情况时有发生，预算失去约束力。如果预算没能起到很好的控制作用，后续的监管和控制很难有所作为。

2.支出管理失控是造成科研经费问题的重要原因

财务管理部门对项目经费支出缺乏实质有效的控制。财务管理部门对科研经费的支出管理主要集中在有关单据合规性的检查上，对相应业务的真实性关注不足，大量与科研无关的支出以劳务费、专家费、交通费、会议费等名义得以报销。而科研管理部门注重科研项目申报、批准，科研成果统计等，并不关注科研经费的使用情况，也未能对科研支出的相关性进行有效控制。

3.科研人员的观念、意识和习惯也是造成当前科研经费问题的重要原因

很多科研人员认为经费是自己争取到的，学校提取管理费后便与之关系不大，可以完全归自己支配。很多科研人员觉得在项目中报销个人费用、变相列支人员费用没有什么，特别是在人员费管理制度不合理的情况下，使得这种情况更为普遍。

（二）国家外部监管力度不断加强

1.各类审计、检查不断增加

科研经费问题引起各主管部门甚至党中央国务院的高度重视。各主管部门、监管部门都加大了对科研经费的检查和审计。如2013年6月，科技部、财政部召开加强科技计划经费监管暨科技部2013年科研经费巡视检查工作视频启动会。会上，科技部部长万钢强调“要构建上下联动、内外结合的监管体系，明晰部门、地方和单位的职责分工，要加强经费专项审计和巡视检查工作力度，建立健全经费监管长效机制”（万钢，2013）。教育部、卫计委、国家自然科学基金委等都加强了对所管理经费的检查。国家审计署加强了对科研经费的审计力度。

2.各类法规制度不断完善

2012年教育部、财政部连续出台了《关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》、《关于进一步加强高校科研项目管理的意见》、《关于进一步规范高校科研行为的意见》等文件，进一步规范和加强了高校科研经费管理和监督工作。2014年3月，国务院发布《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》，全面改进和加强中央财政科研项目和资金管理。

二、当前高校科研经费审计面临的难点

（一）科研业务管理具有其复杂性

不同于其他业务管理，科研业务管理具有其复杂性。内部审计需要深入了解其事计对象的业务、控制、风险，才能有效开展工作。科研业务有别于其他业务的一个重要特点就是其业务过程的不确定性。其他业务比如医疗、培训、建筑等都有业务规范可循，都有各类标准可资借鉴，而科研业务往往是对未知领域的探索，其业务过程和费用开支都有很大的不确定性，如何对其进行有效管理和审计，都是一个需要深入探索的问题。

（二）科研经费管理内部控制薄弱

当前科研经费管理诸多问题的根源之一就是其内部控制薄弱，“项目级内控没有、院系级内控虚设、校级内控乏力”，并不是个别现象。资源有效利用和事业目标实现都有赖于内部控制，审计工作开展更是离不开内部控制，一个缺陷众多的内部控制会大大增加审计的工作量和工作难度。而科研经费管理问题的解决又最终取决于内部控制的建立和有效执行，如何实现这一点，也是科研经费管理与审计需要面对的问题。

（三）科研经费数量大，而审计力量有限

科研项目种类多、数量大、金额大。在一些高校，每年有几十个科研类别、几千上万个科研项目、十几亿元甚至几十亿元科研经费。当这些科研经费都需要纳入内部审计范围时，对人力资源有限的内部审计部门来说，是个很大的挑战。内部审计部门需要把握科研管理的业务及其内部控制，需要把握其内在特点和规律，需要建立有效的审计业务模式，才能事半功倍地开展审计工作，应对日渐增长的业务需要。这不是简单委托社会中介审计机构能够完成的，从实践来看，由于社会审计机构对高校业务并不熟悉，往往难以取得良好的效果。

三、当前高校科研经费审计存在的主要问题

科研经费审计日渐成为科研经费监管体系的重要组成部分，成为高校内部审计重要业务之一。但在当前实务中，还存在着下述一些问题。

（一）内控关注度不够

很多科研经费审计还只是停留在核查单据层面，没有对科研经费管理业务及其内部控制高度关注。目前，财务部门在核算环节一般只对票据合规性进行审核，内部审计部门如果也做类似工作，则很难发现科研经费中存在的问题，只能是重复劳动。

当前科研经费问题丛生的重要原因之一就是内部控制失效。内部审计的关键就是要推动三级内部控制（包括校级、院系级、项目级）的落实，促进有关部门和单位履行管理责任，而不是替代有关部门履行职责。

（二）整体把握不够

很多高校的科研经费审计通常局限于单个科研项目，对单位整体科研经费情况和管理状况缺乏了解把握，对单位整体风险和内部控制缺陷缺乏评估判断，项目选取存在被动性、盲目性，既做了一些低效和无效工作，又存在不少盲区和死角，造成审计工作事倍功半，绩效不高。

（三）重点突出不够

很多科研经费审计没有突出重点项目和重点业务环节。突出重点建立在对业务及其内部控制了解把握的基础上。科研经费数量大，并不意味着其潜在风险大。如有的科研支出主要是设备采购，采购工作又归口管理并有效执行，则未必列为审计重点；又如有的科研支出，主要是材料采购，其金额未必有设备采购金额大，但材料采购如无有效内控措施，则应列为审计重点。

四、高校科研经费管理审计业务模式

如何满足当前科研经费审计的需求，如何突破当前科研经费审计难点，如何解决当前科研经费审计存在的问题，从而事半功倍地开展审计工作，需要建立切实有效的审计业务模式。本文提出的科研经费审计业务模式概括来讲就是：“明确一个目标、突出两个重点、坚持三个促进、通过四种方式、搞好五个结合。”

——明确一个目标是指：明确内部审计的建设性目标，科研经费审计的根本目标是促进科研事业的发展，应注重反映科研经费管理的体制性机制性问题。

——突出两个重点是指：在众多科研项目中，突出对重大项目、重要业务环节的审计，在现有审计人力资源基础上，事半功倍地开展审计工作。

——坚持三个促进是指：通过审计促进内控建设、促进责任制落实、促进经费效益提高。

——通过四种方式是指：根据科研项目不同特点，通过过程审计、事后审计、审计调查、审签四种方式灵活有效、实事求是地开展审计工作。

——搞好五个结合是指：把科研经费审计与学校预算执行审计、学校大额资金管理审计、院系管理审计、管理部门审计、经济责任审计等常规审计工作有效结合起来，整合审计事项，提高审计效率，尽量减少对科研工作运行效率的影响。

（一）高校科研经费管理审计应突出一个目标

高校科研经费管理审计必须突出建设性、服务性目标。

不同于外部审计，内部审计不仅需要准确地查出问题，还需要找到问题的解决之道，需要想方设法完善内部控制、治理过程。正如国际内部审计概念所言，内部审计是一种独立、客观的确认与咨询活动，其目的在于增加组织价值、改善组织业务，通过系统、规范的方法来评价并促进风险管理、控制与治理过程的有效性，从而帮助组织实现目标。内部审计被视为帮助改善治理、支持关键治理程序的最合适职业。内部审计已经由原先的仅为管理服务转变成为整个组织实现有效的治理提供服务。这对高校科研经费管理审计是完全适用的。

因此，内部审计部门应该明确目标，突出建设性和服务性的作用。一方面，促进学校财务、科研管理部门、院系、项目组完善管理内部控制，促进科研经费的有效使用。另一方面，通过科研经费管理审计，对管理控制薄弱环节进行弥补，对经费使用不当行为进行纠正，确保科研经费管理内部控制的有效性。

（二）高校科研经费管理审计应把握两个重点

内部审计工作必须把抓住重点落在实处，涉及面广、项目众多的科研经费审计更是如此。具体来说，应抓好重要项目和重要业务环节两个重点。

1.重要项目

项目的重要性主要包括两个方面，一是指金额较大；二是指性质重要。

在金额方面，不同单位可以根据单位具体情况确定重要性额度。例如，某985高校每年有新增科研项目约5000项，其中年度项目拨款在50万元以上的项目有约800项，500万元以上的项目约30项，1000万元以上的约10项。抓住主要项目，可以通过较少项目数量覆盖较大项目金额，如在上例中，50万元以上项目数占到总项目的15%，但其对应金额却占到70%。

在性质方面，关注度高、社会影响较大的项目应作为重点，比如国家级重大科研项目。纵向科研项目来自国家财政拨款，一般应作为重点。

2.重要业务环节

重要业务环节是指容易出现差错和问题的地方，包括管理控制中的薄弱部位、衔接部位。这些地方可能存在一些潜在的管理控制缺陷，在一定的社会环境下，可能会产生问题，甚至违法违规行为。

从目前情况来看，主要包括以下三个业务环节：

（1）经费转拨

在经费转拨环节，有的项目伪造虚假经济业务套取资金，有的项目将经费转拨到项目负责人自己控制的公司，有的项目外拨测试费异常，缺乏合理依据。对于科研经费转拨的控制，有些学校还没有建立切实有效的管理控制措施。

（2）设备、材料采购

在设备、材料采购环节，有的项目材料采购价格明显高于市场价，有的项目利用材料采购套取资金。有些学校还没有建立设备采购、材料采购的归口管理。

（3）劳务费开支

在劳务费开支环节，有的项目虚列参与人以劳务费名义套取资金，有的项目采取各种方式在业务费中列支人员费。有些学校还未对劳务费开支建立有效的管理控制。

（三）高校科研经费管理审计应坚持三个促进

高校内部审计部门进行的科研经费审计不能局限在对财务、会计事项的审计上面，要想促进科研经费问题的解决，必须从管理控制机制入手，开展科研经费管理审计。具体来说，就是要促进三级内控落实，促进经济责任履行，促进资源绩效提高。

1.促进三级内控落实

科研经费问题的解决，完善内部控制是重要的渠道之一，就高等学校而言，应完善校级、院系级、项目级三级内控。科研经费管理审计的一个重要目标就是促进三级内控落实。

（1）校级内控。校级内控是学校层面关于科研经费的管理控制，主要由学校财务管理部门、科研管理部门等设计和实施，包括制定科研经费管理办法、对院系科研经费管理进行指导、对科研项目经费管理进行指导、对科研经费支出进行监管等。

校级内控应注重预算控制，财务管理部门应积极参与支出预算的编制，科学设置预算科目，使得项目预算更具有可行性。科研管理部门应同项目管理者进行良好的沟通，就预算制定方面提供全面指导，如有条件应进行科研项目效益分析和预测。除此以外，校级科研经费的管理还涉及到成本的划分问题，国外有些高校设立了专门的机构负责细化科研成本，按规定将经费预算划分为直接成本和间接成本，同时对两种成本的比例作出明确规定。比如德国针对科研项目的核算研发了一套成本核算的软件，核算的范围包括人员成本、资源消耗成本、运行成本、仪器设备成本等，有助于科研成本的分类归集，为科研经费财务管理提供有效的基础信息（李芸，2013）。

（2）院系级内控。院系级内控是院系层面关于科研经费的管理控制，包括设计本院科研经费管理内部控制、执行国家和学校科研经费管理办法、对本院科研项目经费管理进行指导、对本院科研经费支出进行监管等。

院系级内控直接面对各个课题组，对科研经费的使用情况有更加直观的认识，管理的相关性更强。一般来说，院系应设置相应的科研管理机构，由专人负责学院整体科研工作，由科研秘书承担科研管理的日常工作，与校级的科研管理和财务管理等部门进行工作对接，确保科研项目管理相关的制度、流程、规范、预算、合同、会计准则等得到遵守和落实，同时为科研项目组在理论和实务层面提供有效的'指导。院系级内控对于把握科研项目进度、控制科研项目开销有着更多的发言权，作为学校和科研项目组之间的纽带，院系级科研内控应该对该院系所有科研项目进行有效的过程管理和质量控制。良好的科研环境与有效的院系级科研管理密不可分。

（3）项目级内控。项目级内控是项目组层面对于科研经费的管理控制，是项目组的自我控制，包括设计本项目科研经费管理内部控制、执行上级有关管理办法、对本项目科研经费支出进行管理控制。

项目级内控是落实三级内控的基础和关键。对于一定金额以上的项目，如果各类管理，包括资产采购、转拨合同、常规报销等只由项目负责人负责，势必存在较大的风险隐患。因此，强调项目级内控，要做到各个职能合理分工，对各类事项分别授权，各项费用的支出经过各级人员的审核签字后方可执行，这样在项目一级便可做到内部制约，减少问题的产生。对于金额较小的科研项目，可以设计简易、必要的内部控制程序。

三级内控机制能够在一定程度上防范科研经费问题的产生，目前已在一些高校实施并取得成效，比如香港科技大学的科研管理机构就分为校级、院级和系级三级管理。校级科研管理依靠研究和发展部。在大学教务委员会和各学院院务委员会下，设有常务研究委员会，负责制定大学和学院的研究计划、审批科研项目、分配研究经费等，各系中也设有职能近似的组织（江天仿，2005）。

学校审计部门应加强对科研经费管理三级内控的监管，促进三级内控的落实，主要工作包括：

1）促进学校和相关部门、院系、项目组建立切实可行的内部控制，使得内部控制设计“于法周延、于事简便”，相关管理办法详细、明晰、宜于操作。

2）促进相关管理部门、院系、项目组切实执行内部控制，确保内部控制落实。

3）对三级内部控制的设计和运行进行检查测试，并评估内部控制的有效性。对发现的内部控制缺陷及时督促整改落实。

2.促进经济责任落实

（1）促进相关管理部门责任的落实。内部审计部门在科研经费监管体系中应促进相关管理部门履行职责，落实管理责任，而不是替代相关管理部门履行责任，这在科研经费过程审计中尤为重要。

内部审计部门应促进管理责任细化、落实，确保校级管理责任落实到部门、科室，对管理的衔接部门应特别关注，并通过对管理责任的定期检查促进管理责任的落实。

（2）促进院系管理责任的落实。内部审计部门应促进院系更好地理解和执行其应当承担的科研经费管理责任。

内部审计部门可以发挥自身优势，帮助院系建立完善科研经费管理内部控制，更好地发挥其承上启下的作用，优化政策执行，强化管理效果，提高资源绩效。

内部审计部门在对院系负责人经济责任审计中应注重对科研经费管理责任的审计。

（3）促进项目负责人直接责任的落实。内部审计部门可以通过多种形式促进项目负责人了解其所承担的直接经济责任，并通过对科研项目的审计促进项目负责人经济责任的落实。

3.促进资源绩效提高

从投入产出角度考虑，科研经费投入应有相应的产出，产出若大于投入则说明投入是有绩效的。由于科研项目的特殊性，无法对产出进行精确的货币计量。对于科研项目绩效，可以从资源利用效率和资源利用效果两方面来分析。

（1）资源利用效率

资源利用效率是指所投入的资源是否存在着闲置或低效，如果存在闲置或低效，则这部分资源投入是无效率的。如对某985院校的审计中发现某大型仪器在购买一年之后便被闲置，根本没有发挥出其应有的价值。对固定资产的盲目购买、重复购买、结构不合理购置都会造成这种现象。长期以来存在着“重物轻人”，“重投入、轻回报”的思想，对已经购置的资产缺乏有效管理，对是否应该购置某类资产也缺乏论证，结果就是科研经费的效率损失。

关注资源效率应关注以下问题：第一，科研项目中相关资金支出和资产的采购是否真实合理。某些仪器设备投入是否必要，是否在项目预算范围内。第二，科研项目中相关资产的存储是否合理。所购固定资产是否纳入学校统一管理，所购材料、低值易耗品是否登记入库，进行专项管理。第三，科研项目中相关资金资产的使用及后期处置是否合理。

（2）资源利用效果

科研产出很难采用货币计量，无法直接与货币投入进行对比，对绩效的衡量可以采用目标实现程度这一指标，即在项目实施之前所设定的计划、预期和可行性等。目标可能是近期的也可能是远期的，所以在评定资源利用效果的过程中，需要考虑客观环境的变化对既定目标的影响，以及各种目标的可测量程度。

科研成果评价大多数情况下依赖两个要素：同行评议和市场承认。应用学科以科研转化成果和效益衡量；理论研究则多靠同行评议，对同类项目的产出效果进行横向对比；基础型学科应考虑到长期性，不能单纯以科研成果来衡量。此外，目前理论界还对科研项目绩效在建立一些数学模型的基础上开展计量分析进行了一些探索，通过数学模型进行绩效评价，比如基于知识生产函数（KPF）的扩展改进的科研绩效评价模型和平衡计分卡绩效评价模型（陈国兴、张浩江，2012）。这些模型还处于探索阶段。

（四）高校科研经费管理审计应综合运用四种方式

高校科研经费项目数量多、种类复杂、金额大，在开展审计时可以采取不同方式，分类管理，突出重点，提高审计绩效。

1.审计调查

审计调查是把握整体情况的手段，也是内审机构运用审计手段参与科研经费监管的方式。通过审计调查，可以集中精力摸清科研经费的整体情况，区分重大、重要和一般项目，揭示重大风险和漏洞，为接下来安排审计任务做准备。审计调查可以对审计的科研项目所存在的问题进行客观归纳和综合反映，分析原因并提出合理化建议，为提高项目本身的绩效提供合理的依据。相对于其他审计方式，审计调查针对性更强，能进行整体性把握，审计方法较为灵活。

内部审计部门应定期对学校科研项目整体情况、科研管理状况等做全面审计调查，全面了解和掌握科研管理的业务、控制、风险，总体把握内部控制缺陷和系统性问题，为制定科研项目审计业务战略奠定基础。

2.过程审计

过程审计相对事后审计，能够更好地在过程中发现问题并解决，直接提高被审计项目的效率和效益，控制潜在风险，起到防患于未然的作用。过程审计介入科研项目过程监管，充分结合了事前审计、事中审计和事后审计的优点，缺点是成本较高。在有限的人力物力条件下，可突出重点，对重要业务环节进行过程审计。

内部审计部门应结合学校特点，确定过程审计的范围，例如对一定金额以上的转拨事项、一定金额以上的采购事项等。

3.结果审计

结果审计可以集中在较短时间内完成科研项目的审计，并从中发现问题督促项目组整改。相对于过程审计，结果审计从科研项目结果入手，以查漏补缺和防止舞弊为主，充分发挥事后审计的威慑作用，效率较高。

内部审计部门对一定金额以上的科研项目（如50万元以上）应逐步扩大结果审计的覆盖面，加强审计监管。对项目中风险较大的开支项目，应重点审计。

科研经费审签是按照目前有关科研经费管理办法对科研经费的监管方式之一。根据科研经费管理办法，科研项目结题时需要有项目经费收支的财务决算报告，审计部门应对经费使用情况审核签字。不同单位在对科研经费审签时，审查的深浅程度不一。

内部审计部门应在现有基础上，优化审签的业务方式，做到相对有效的控制，起到对科研经费的监管作用。

总体来看，四种审计方式各有侧重，应具体问题具体分析，统筹考虑，综合运用。

（五）高校科研经费管理审计应做好与其他审计的五个结合

高校科研经费审计是高校内部审计的重要组成部分，应做好与其他五类常规审计的有机结合，包括学校预算执行审计、学校大额资金管理审计、院系综合管理审计、管理部门内部控制审计、经济责任审计等，从而科学整合审计资源，不断提高审计绩效。

1.在学校预算执行审计中，要把科研经费纳入总体预算管理，提高预算管理水平和执行能力。

2.在学校大额资金管理审计中，本身就包含对科研经费的审计，是科研经费监管的重要一环，应从资金支出角度严格把关。

3.在院系综合管理审计中，应把科研经费管理情况作为院系管理情况的有机组成部分，促进科研经费院系级和项目级内控的完善和落实。

4.在管理部门内部控制审计中，应对相关管理部门科研管理内部控制设计和执行情况进行审计，促进管理部门有效地加强监管，更好地提供服务，促进校级内控的完善和落实。

5.在经济责任审计中，应对相关管理部门、院系负责人科研管理责任的履行情况进行审计，切实落实经济责任。

总而言之，高校各有特点，科研经费的总体金额和结构分布有所不同，内部管理体制也千差万别，对科研经费的审计不能一概而论。但无论哪种情况，都应明确内部审计服务性目标，明确当前科研经费审计的业务定位和业务模式。促进三级内控、落实经济责任是解决当前经费管理问题的有效手段，能够在很大程度上防范和控制风险。同时，通过突出重点，综合运用四种审计方式，做好各类审计的结合，有效提高审计绩效。内部审计应积极融入科研经费监管体系建设，以解决问题为主要目标，以落实内控为主要抓手，以促进发展为根本宗旨，努力推动科研经费管理体制的完善。

作者介绍：王雷，赵亚楠，北京大学

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