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社区社会组织提供公共服务的治理逻辑与结构
作者：吴素雄陈字吴艳
中国行政管理 2015年05期
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2015)02-0049-05
市场经济代替计划经济以来，过去单位组织中分解出来的社会功能逐渐向社区转移，使得社区这个原本无实质组织意义的居住单位，逐渐突破了社会求助的范畴，并转化为服务于全体居民的地域单元。社区减弱了行政性、单位性，正在形成社区居民新的利益整合点和组织层面，并产生出大量具有中介性质的社区非营利组织。然而，众多内生于社区的自发性草根组织在承担政府的公共服务的生产过程中，存在规模过小和资质不足的问题。如何找到社区社会组织提供社区公共服务的边际效益和边际成本的均衡点，需要深入研究政府和社区社会组织之间互动所形成的治理逻辑与结构。
一、社区社会组织提供公共服务的非规模化与规范化悖论
在社区范围内，居民的需求是多样化的、琐碎的、不确定的，因此居民所要求提供的服务也是千差万别的，这使得政府整齐划一的制度无法满足社区多样化需求，而提供这些与居民息息相关的服务正能体现社区组织的价值。所以，政府在行政事务域中无法用制度化方式提供的公共服务可以通过社区自主性和弹性的服务来弥补。与此相应，社区需求会刺激社会分工从而内生出非规模化的公共服务体系，这些体系融合于不同的社区内部的单元之内，这些单元是自生的，带有明显的自治性色彩，所以，社区工作不能单一运用强制性的行政方法，社区矛盾必须用自身的方法解决。
政府购买社区服务项目主要是在自主性的空间中，面对琐碎的、差异性的需求。在这一过程中，社区发现需求，寻找激活资源，而政府是资源提供的一方，提供的方式并不是直接的，而是通过购买服务，提供服务的成本。以需求为导向，以项目为载体的服务供给模式使得社区社会组织参与公共服务成为可能，为社区社会组织能力的提升提供了机会，为社会服务性组织发育提供了可能途径。在这里，政府不是延续家长式的管理，而是在公共服务领域为非政府的解决方案创造条件。这种服务供给模式，是多元主体代替单一主体的一个突破，也是多元参与合作治理的重要内容。政府购买服务以项目制为主要形式，其核心是要形成社区需求驱动的权力与资源的分配体制，从而改变政府向社区投入资源的决策方式。自在自为的社区空间所形成的需求为导向及项目为载体的服务供给模式(如图1)的展开理论上会走向社区自治和社区服务要素的互动的社区发展方向。
图1 社区公共服务供给需求导向模型
然而，以需求为导向的社区项目完成模式必须以契约为中介，必然会引入交易费用的概念，这里指订立和实施作为交易基础的合同所需要的成本，包括经济活动能获得贸易收益的政治和经济组织的成本。[1]威廉姆森认为契约交易费用的多寡取决于三个方面：(1)完成交易所需要特殊投资的专门化程度；(2)经济活动中交易的频次；(3)确定性的程度。[2]在公私合作的伙伴关系中，社区社会组织并不具备下政府合作的常规条件，非规模化的社区社会组织处于社会组织及社会层次的最低端，在实际操作中，结构缺项、功能失调最为明显。尽管社区社会组织可以满足社区微型及异质社会服务需求，但除少数非企业单位外，大多数社区社会组织达不到民政注册的正式要求，社区社会组织的非规模化会导致这种组织行动的法人资质不充分，加上众多的数量和类型，使得监管和评估无从着手。
社区社会组织的微型化、草根化取决于社区公共服务的客观需求，而社区社会组织难以规范化的根本原因则在于社区社会组织规模小，资质不够却又在社区或街道备案得到活动的合法性，进而形成了不清晰的责任主体。如果责任主体和责任关系在公共服务的供应环节中缺失，都会导致公共服务的阻塞。而责任关系又分长期责任和短期责任两种。短期责任是公民和客户在交易中直接表明自己的服务要求。而长期责任则体现为一种控制机制，这种机制是通过表达权和契约来实现的。政策制定者和机制服务联系的要素是契约。[3]然而，草根性的社区社会组织由于功能缺失一方面不能影响政府的政策定位，另一方面又无力对社区居民负充分责任。
二、社区社会组织生产公共服务的整合逻辑及整合主体选择
在社区社会组织的非规模化与规范化悖论之下，政府会从两个方面提供公共服务：由其中一个组织将其它同一水平的非营利组织合并重组一个规模较大的组织，使整合后的非营利组织的承担能力加强，运作更为规范；另一种情况是政府成为具有强大影响力的非营利组织的二级服务提供方，并形成依附控制关系，在这种关系之下，政府与非营利组织的平等合作关系就不再存在，于是就会再处理所谓分包服务的情况。[4]目前的情形是，多数社区社会组织只是在社区产生以满足社区成员临时性需要的松散性单元，这些组织通常只对成员负责，因而成立的条件较低，它们只在街道或社区备案，并不能承担政府委托服务，因而政府与之互动的法理基础缺失。然而，随着就业单位社会功能弱化，从其中分离出来的服务需求增长，要求社区提供婚姻介绍、幼儿教育、文化艺术培训、文娱体育、职业技能培训、社会保障、各种养老、法律援助等公共服务，政府就此会面对两种选择：一是创造政府与社区通过契约进行治理的条件；二是将政府科层延伸到社区。第二种情况在当前的社区治理中具有普遍性，而第一种选择在当前是一种理性兼理想的模式，其运用就必然会出现社区公共服务的二次分工(如图2)。[5]
图2 社区社会组织公共服务供给与生产的二次分工模型
上图体现了社区从政府获得公共服务的过程，这个过程可以划分为两种模式，其一是政府直接整合社区社会组织来生产公共品，资源配置与消耗过程直接在政府与社区社会组织之间发生，这一模式体现为单次分工的公共服务供给。其二是在政府与一般性社区社会组织之间再出现一种专门性组织，这个组织对于微型的社区社会组织来说具有枢纽性质，相当于一个信息和整合平台，并且通过这个平台来扶持、协调、监管和评估一般性社区社会组织。然而，按斯密与杨格定理，专业性的生产出现和存在与某一产品或服务的市场需要正相关，市场范围扩大，分工和专业化程度就会提高。同样，市场范围没有大到一定程度，专业生产者不会实际存在。[6]相对于当前社区的限定范围，体制外的整合性枢纽组织还难以自动出现，还需求要政府自上根据实际需要自上而下推动。这样，就会出现在政府推动下的社区社会组织提供公共服务的二次分工：第一次分工体现为政府向枢纽性社区社会组织购买服务；第二次分工体现为枢纽性社区社会组织对一般性社区社会组织公共物品的生产过程的组织。无论是单次分工还是二次分工都存在公共物品供给与生产的分离。[7]
政府退出社区为社区社会组织发挥作用提供了空间，并一定程度节约人力、财力资源，但一个新问题随之出现，政府出于公共服务的供给效率考虑，必须强化枢纽性组织的法人地位、专业程度以及其自主性，另一方面又要保证其自愿承担政府的部分功能。基于此，政府有两个备选方案：一是积极建构一个专门性组织代理政府处理相关事务；二是让居委会承担整合社区社会组织的责任。前一个方案较多出现于经济与社会较为发达的城市社区，后一方案具有普遍性。但无论那一个方案，按二次分工模型来分析，并不能形成帕累托最优的资源配置，因为前一个方案组织是半社会化，后一个组织是半官僚化，都不利于公共服务供给主体的产权明晰化。而要真正实现产权的明晰化，关键是做到公共服务供给与生产的分离，而两者分离的性质与水平则取决于取决于“委托—代理”的方式和性质。
尽管国家法律明确界定了社区居委会为群众性自治组织，但居委会在社区的治理实践中却承担了政府委派的大量行政工作，其范围涉及家庭婚姻、收费收款、治安治理、计划生育、社会保障、宣传教育、社会救济、环境卫生、文明达标、就业服务、取证盖章、流动人口管理、以及各类检查评比。居委会这种应然角色和实然角色的冲突源于特定的制度安排，也意味社区居委会很难在公共服务供给和生产过程中形成与政府的平等主体地位。在这种治理结构之下，对政府来说，逻辑的选择是强化利益关联来强化居委会对上负责。《居委会组法》明确地将居委会的工作性质、工作目的和任务、办公经费、资金来源及社区工作人员工资赋予了较为强烈的行政特征。另一方面则是通过党组织在社区中的作用以及党政之间难分彼此紧密关系来强化居委会和政府行为的一致性。由此可见，居委会与政府之间建构了一种事实上的上令下行的半官僚化关系，这种关系有利于政策的贯彻，但不利于建构政府与社区之间的契约性合同关系，因为居委会的政治性身份使得其与政府间公共服务生产和供给的交易过程无法实现产权的明晰化，而不能成为有效率的供方。
当前，由于政府财力不足，居委会代替政府来推动社区社会组织建设具有普遍性，但只是一种权宜的做法，从长远来看并不符合公共部分的改革要求。通常，公共部门的改革有两个互相冲突的目标：改进结果或节约成本。如果政府的目标是前者，最优的选择是引进新的制度、技术和项目；如果目标是后者，缩减则是迫不得己的选择。[8]缩减是政府的改革的一个趋势，但并不是确定不移的，是要好的结果还是要缩减要视国家的总体需要而定。目前国家的行动的总体目标是要从追求经济增长转向社会公平以谋求民生幸福与社会和谐，那么，社区公共服务的供给至少在一段时间内以有效性为基本目的。因而，在培育社区社会组织方面，在较为低效的社区居委会之外寻找更为专业化的供给组织必然是题中之议。但问题在于，这种专门性组织首先由政府自上而下建构，其人力和物质资源来自于政府，这使得政府与这种专门性组织的关系落入政府与居委会的雷同关系。要避免这种情形，关键是要以承包合同取代等级制度，才能形成一种平等的竞争以提高服务效率态势。在许多情况下，政府必须为其物品和服务不停地刺激和模拟竞争。[9]这一关系的实质是要形成政府与一些营利组织、非营利组织的合同治理关系。与从政策到产品的权力链条不同，承包合同是一个能分离政策制定者和政策产出的谈判性文件。[10]这意味着公共服务供给可以通过合同来实现执行权力和责任的移交。合同的可以使得合同双方平等地约定双方责任、义务和权利以减少机会主义。[11]另一方面，这种专业化的供给组织又体现为功能性群体，它与生活社会相对应表现为人类组织的基础性。在市场的作用下，基础性社会出现了衰退的趋势，为社会整合的需求，功能性组织必须得到发展。[12]因而，为弥补国家体制在社区公共服务供给中的非竞争性缺陷，国家必须在体制外发展社会整合所需要的专门性组织。
三、体制外枢纽性组织的发生逻辑及社区社会组织提供服务的结构
随着体制外整合性组织的出现，社区社会组织的治理结构中出现了一种新的关系，社区居委会作为行政事务主体从社区公共事务中剥离出来，社区公共服务的治理结构所呈现出来的主体关系主要发生于政府、枢纽性社区社会组织、一般性社区社会组织以及社区服务消费者之间。枢纽性社区社会组织承担了多层次、多类别、多数量、微型规模的一般性社区社会组织的组织、评估、监管与孵化事务。这种整合性社区社会组织的存在，解决了政府在预算约束下监管能力不足的困境，但这种枢纽性组织一方面并不是社区居民直接需求之下市场内生的产物，另一方面，社区社会组织尽管为非营利组织，并非典型的市场交易，但并不是没有交易费用，事实上，交易成本主要包括市场利用费用、企业内部命令传递费用、政治实体制度结构运作与调整相关的费用。[13]国内的实践中实际存在着广泛的产权交易成本，主要包括组织交往运作成本、各种风险成本以及监督成本等。枢纽性社区社会组织体现为产权交易、信息共享和监督规范平台，这一析出的专业化分工能克服政府监管社区自主域空间的不便，减少其它社区社会组织完成社区公共服务费用，然而，这种自上而下建立的枢纽型社区社会组织作为整合平台，并利用信息技术实行网格化管理，但由此会出现社区公共服务供给和生产的进一步分离，分工链条加长，会产生新的经济外部性，与预算约束形成紧张关系。同时，官办组织会模糊产权，降低社区公共服务供给与需求的一致性和供给效能，这意味着，枢纽性社区社会组织是否能节约成本并提高效率是有前提条件的，其有效性取决于专业化与分工节约的费用与带来费用的比较。
社区社会组织的非规模化约束使得社区社会组织的在社区公共服务生产和供给过程中的整合不可避免，这尽管包含了政府的理性选择，但也体现了社区的需求导向。整合提高了服务的效率和质量，枢纽性整合平台是市场和社区需求导向下的专业化产物，但如果不能克服专业化所带来的成本压力，就不能化解社区社会组织公共服务供给与生产过程中的非规模化与规范化悖论。因此，枢纽性组织作为作为一种专业化形式虽然使得政府购买一般性社区社会组织的服务成为可能并提高了交易的效率，但这并不是枢纽性社区社会组织存在的充分条件，当我们认为社区公共服务的实现过程仍然存在交易行为时，它的充分条件在于其在实践中的交易效率。
枢纽性社区组织的交易效率理解为分工专业化带来的收益与交易费用之比，其中专业化收益包括原先生产费用的节约和交易过程中的收益。因此亦可以表述为当一种新的分工形式出现时，在其带来收益给定的情况下，分工最终能否实现关键在于交易费用。当枢纽性组织的作为社区社会组织中新析出的专业化组织，其最大的优势不仅在于其信息集散功能，还在于其具有统筹功能，可以将原先相互分割的局部性需求将逐步发展成一体化的市场，从而节省交易费用，否则，当交易效率太低，即专业化带来的收益小于交易费用时，人们就会选择退回到专业化以前的水平。这就是说，如果枢纽性组织的的效率不高，人们宁愿放弃新的专门化组织所带来的好处，回到原先各社区社会组织的分割状态，也不愿承担新的专门组织出现所带来的费用。这也意味着即使社区的需求规模能提供更优的专业化水平的费用，也会由于新的枢纽性组织的效率太低而不会出现，因而会出现内在的供给不足。
当枢纽性组织的交易效率提高到即专业化带来的收益超过交易费用时，人们就会选择新的分工方式，供给就会增加，因此交易效率实际上是为专业化的存在提供了一种主观可能性，形成了内在的供给推动力。所以当这种客观可能性与主观可能性相一致即外在需求与内在供给相统一时，就会形成新的交易效率均衡点，新的专业化分工方式就会出现。然而，枢纽性社区社会组织要提高效率存在三个约束性条件：其一，社区公共服务范围狭小，加上其非营利性质，使得其缺乏市场驱动因素，所以要提高其效率，并保证其服务满足社区居民的需求，就要改变枢纽性社区社会组织的问责主体；其二，枢纽性社区社会组织的部分经费来源于政府，易受政府的强势约束，而成为实际对上负责的官僚体制的一部分，使其服务行为难以与社区公共服务的需求导向原则相一致；其三，公共物品具有很强的资产专有性，客观上决定了经济市场上难以存在大量提供此类产品的经济主体，无疑又降低了市场竞争的程度。
在克服资产专用型约束方面，存在三种基本途径加以解决：一是将其纳入到层级组织体系内；二是完全放弃契约；三是制定专门的契约规则。[14]由于公共服务中存在着很强的资产专用性，为了防治契约方的机会主义行为，就需要制定非标准契约进行防范，私有机构往往要求签订长期契约，弥补资产专用性的缺陷，使政府与提供公共服务的私有机构之间形成双向依赖关系。由于资产专用性的影响，提供公共服务的私有机构具有强烈的机会主义动机，寻求从公共服务的提供过程中获取最大的利益，而信息不对称的局面使政府往往缺乏相关的信息，难以有效地约束私有机构的机会主义行为，导致公共服务的成本提高。
图3 社区社会组织提供服务社区公共服务的治理结构图
在这种情况下，政府有必要通过制度化明晰社区社会组织产权的社会属性(如图3)，强化一般性社区社会组织以及社区服务消费者的对于枢纽性社区社会组织的评议。这意味着政府评估各类草根组织的责任已经转变为政府对于枢纽性社区社会组织的评估，从而大大简化了评估的复杂性以及评估对象的数量。政府的评估是政府对枢纽性社区社会组织服务购买、奖励或资助的依据。这样，政府与枢纽性社区社会组织实质上形成了长期契约关系，这种关系作为纵向一体化的替代方案时可采用两种形式：(1)由政府或某些外部机构在法律上强制执行的明文契约来保证；(2)如果出现机会主义行为则通过“断绝往来”的市场机制强制执行的暗示性契约来保证。[15]显然，前一方案会破坏市场化过程中产权主权的平等地位，后一方案意味着政府必须打破预算约束在社区内建立多个枢纽性组织，当这两种方案在目前都无法实行时，政府只得与枢纽性社区社会组织形成长期合作。
然而，由于契约制定者很难预测到未来的情况，而且现有的契约制定技术很难将契约的适应性与准确性良好地结合在一起，长期契约常常存在很大的漏洞。[16]在长期合作的契约约束下，一味推动枢纽性社区社会组织的独立产权，就会使政府不得不被动应对枢纽性社区社会组织的机会主义行为。面对类似的困境，以威廉姆斯沿袭Macaulay“私人秩序”和科斯“交易费用”的认识，提出通过科层、混合形式或企业、市场或和官僚组织等多种治理结构来解决契约不完全问题。[17]因而，在现实的社区治理结构中，政府目前仍然不得不折衷地以对人的考核来代替对事的评估(如图3)，而这一折衷事实上仍然将枢纽性社区社会组织留在体制内。究其根本原因，在于单一社区内部只有单一的枢纽性社区社会组织，而更深层的原因，则是事权与财权倒置的权责结构所造成的预算约束的产物。[18]政府通过强化对社区枢纽性组织的体制内压力，从短期而言，取得了效率上的比较优势，简言之，在于通过政治过程确定公共服务的目标、数量、标准以及规划，并运用监管，补偿等办法保证其顺利实施。[19]这种压力结构在报酬递增规律作用下得以强化使得枢纽性组织难以明晰产权，也就难以摆脱其体制内可有可无的的尴尬处境。
四、结论
在宏观的公共管理体系转型不够以及支持社会福利的预算不足的情况下，枢纽性社区社会组织难以打破其社区内的垄断地位，因而始终存在着社会化不足的压力，作为回应，当前基层政府在实践中仍然依赖于传统的压力型体制以及党组织的动员能力来发挥枢纽型组织作用，并通过党员的先进性来化解其官僚性质，从而形成了体制内考核，加上体制外民主评议的治理结构来代替理论上更为合理的第三方评估，在这种官僚制压力结构之下，枢纽性社区社会组织尽管能够通过整合社区社会组织来达到政府购买社区公共服务的目的，但仍然偏离了其需求导向及提高效率的社会化初衷，因而，目前的治理结构只能是一种权变手段，从长远来看，政府应通过提高预算、明晰产权及第三方评估来还原社区社会组织的本质属性。
作者介绍：吴素雄，温州医科大学人文与管理学院副教授，浙江大学公共管理学院公共管理博士后；陈字，温州医科大学人文与管理学院讲师、博士；吴艳，温州医科大学护理学院教师，温州 325014
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