中国立法的非正式性及其政治功能

中国立法的非正式性及其政治功能

　　一。引言

　　在西方的政治传统中，立法始终是政治剧场中最尖刻、最有分量和挑战性的角色。而此种意义上的立法理念于中国社会几乎完全是异质的东西，近代以来、更确切地说，自清末新政以来的立法实践尤添了诸多混乱。1949年国民党法制体系彻底崩溃，西方资本主义国家的现代立法理念和实践遭到拒斥，剩下的只能依靠政党的政治影响力和意识形态重建新的立法制度。从一开始，当代中国的立法就不得不依赖中国共产党的看护，服从党的权威是不争的事实。“党领导人民制定宪法和法律，也领导人民遵守宪法和法律”，首先表征了党作为法律乃至法制体系的缔造者身份。

　　伍德罗·威尔逊的《国会政体》对此问题的理解有相当参照意义。此书着重勘察了美国政体如何在实践中背离了宪法所确立的精致的平衡结构，最终演变为一个国会至上的政府，甚至于脆就是“国会常设委员会主席的政府”（威尔逊，1986，p.58）。威尔逊强调，在检视任何政府制度时，主要问题在于查清那些真正掌握权力的人和基本的权力结构，仅仅依据权威性的宪法指南是无法令人满意的（威尔逊，1986，p.11）。正是在这样的研究中，产生了“正式”规则与“非正式”规则的区分。前者意指政治组织的法定制度或法定结构，后者则表示政治组织在实际操作中的真实行为者及其遵循的“游戏规则”。长期以来，非正式因素在当代中国政治生活中始终占据了极为重要的地位。尽管对其确切涵义看法不一，“正式”一词确在很大程度上概括了中国政治的风骨。中国的政治体系距离制度化的要求还很远，缺乏一套行之有效的法律制度的约束。即使改革开放以来的正式化、制度化进程也只是局限在中下层官僚体制，而上层决策，尤其是高层决策，仍是高度非正式的（Dittmer，1995，p.19）。

　　立法不仅地处整个政治生活的关键环节，也是发生于上层乃至最高层的决策。就此而言，立法过程中的非正式规则对真实政治的折射是颇具典型性的。因此非正式规则为探究中国立法、进而中国政治本身提供了实质性的切入点。

　　本文所指的立法过程是广义的，不仅包括正式的立法机关（议会或人大）内部署的立法程序，而且力图真实地描述立法机关各种决策过程中内外诸努力之间的正式与非正式的相互作用（岩井奉信，1990，前言）。在此过程中，正如威尔逊对中国政体的考察所指示的，背离宪法性观定的法定权力的实际转移很可能不仅发生于正式的立法主体内部，如全国人大的立法权为重心向其常委会或常设专门委员会转移，或国务院的立法权力“中心向下属部委或法制办公室转移，更可能发生于正式立法主体与其他政治、社会势力之间，其中最重要的是国家权力机关与行政机关、执政党之间立法权力的实际分配。对于像中国这样一个以成文法为主而立法过程中又充斥了”党政法一体化“（周旺里，1995）等非正式因素的国家来说，后者具有决定性的意义。中国的立法过程深受政党等因素影响几乎是历史注定的，久而久之的惯例以及党的内部规章扮演了无法估量的角色。正是这种来自正式的规则制约之外的影响，形成了当代中国立法过程中大量的”非正式规则“。

　　二。立法者：党、国务院、人大

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