论我国现有农地使用制度重构的思路

论我国现有农地使用制度重构的思路

　　来越多的人已经认识到，中国要实现人民幸福和国家富强的“小康社会”就必须解决好三农问题，否则，小康社会就是一句空话。但目前农村耕地占有量日益减少，农业生态环境严重恶化，城乡差别持续拉大，农民收入停滞不前，“谷贱伤农”导致部分农地撂荒，加之加入世贸之后，中国农业面临着极其巨大的压力，中国的农村可以说是到了一个关键的历史时刻，套句话说就是三农问题怎样强调都不过分。而农村土地制度正位于三农问题群的核心，中国的农地如何调整才能面对这些挑战、才能适应经济发展的需要？对此，法学界、经济学界、社会学界都有人提出种种方案，本文也提出自己的一种观点，共同进行探讨。

　　一 、新时期我国土地职能的转变

　　土地制度在我国的社会生活中到底起了什么样的作用？我们认为，把这个问题搞明白在是进行土地制度的研究和解决这一问题的前提条件。如果抛开这一基础，以行政命令的方式的推行各种模式，必然会破坏农村社会关系的稳定，付出巨大的改革成本。

　　中国的农地承载了太多的职能，特别是新时期中国农地更是被赋予了太多的责任，如减轻就业压力，提供生存保障，保障粮食供应，提供工业资本等。土地的这些功能概括说来是以下三个方面：社会保障功能、经济发展功能，和在一定的条件下，土地又承担的一定的社会管理职能和和社会稳定职能。下面我们分别论述这几种职能：

　　1.农地制度的社会保障职能。

　　人人有权享有社会保障，是现代社会在人权保护上的最基本要求。建国初期，为保证工业的优先发展，国家采取了“城乡分治”的策略。随着户籍管理制度以及与这种制度相配套的生活资料供给、就业和福利等制度的相继建立，我国社会结构以城市与乡村为单位显现泾渭分明的二元性。在这种城乡分割体制下，“工人与农民、城市人和农村人具有不同的身份和待遇，从而具有不同的社会地位，而且存在着这种身份和地位的不可转换性”。[1]城市人的生活资料供给、就业及社会保障因此处于国家的有力支持之下，而无条件或无能力改变自己的农民身份并最终加入专属于城市人的社会保障体系的情况下，缺乏就业选择机会、经济收入低下的农民在无可奈何之下，只有把土地当作他们安身立命的根基，事实上，土地不仅是农民的唯一保障形式，而且是一种作用显著的重要保障手段。

　　这一制度在半个多世纪以来没有多大的改变。虽然，由于我国经济发展在地区之间存在不同程度的差异，在一些沿海、沿江及大中城市地区，因第二、三产业的快速发展，大量农民已可能获得非农就业机会，农民的家庭收入也不再仅局限于农业，农地作为农民的天然保障手段的功能也正日趋弱化。如“对苏南农村居民而言，土地保障已不能承担起全部生活风险。不仅如此，农民的土地保障情结也悄悄地发生着变化。”[2]但即使是在像苏南这样的经济发达地区，在没有获得其他社会保障形式时，土地的生活保障功效仍然为大多数农村居民所器重。[3]因为进城的农民因缺乏必要的文化素质与专业技能等，只能做一些城里人不愿或者不屑从事的职业，而且城市经济一旦出现问题或者城市居民就业紧张，农民时刻面临被“清退”或“排斥”的就业风险。如此社会境遇下，也难怪“土地成了农民天然的社会保险，一部分业已转移出去的农民鉴于非农就业机会的不稳定性和风险，把土地作为进可攻、退可守的职业保险”。[4]

　　由此可知，农地具有显著的社会保障功能是由我国社会结构的二元性特征所决定的，可以说是广大农民为了生存和化解就业与社会风险在万般无奈之下所能作出的唯一选择。虽然当前出现大量农民进城务工的情况，但总体上他们是被排斥在城里人的生活圈之外的，他们对土地的经济上的依赖和对社区关系心理上的眷恋并未减少。在农地的这一功能未被其他相关制度取代之情势

[1] [2] [3] 

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