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农村税费改革期待更大突破
――山东农村税费改革与农民负担问题调查分析
一、税费改革工作进展顺利，取得了明显成效
（一）这次税费改革力度大、政策落实好，农民负担确实减轻 （二）税费改革规范了农村分配行为，理顺了干群关系，促进了社会稳定
改革前，基层干部很大一部分精力都用在催粮派款上，工作难度大，群众有抵触情绪，干群关系紧张。农村税费改革，从制度上规范了农村分配行为，使农村税费征管工作和分配关系迈向规范化，较好地解决了征管工作中的“以债抵税”、“基层干部垫税”、“随意多收、以支定收、强行收取”和“农民互相观望而迟交赋税”的问题。基层干部从催粮派款中得到解脱，有更多的时间和精力帮助农民发展经济，干群关系有了明显的改善，进一步增强了基层党组织的吸引力和凝聚力，提高了党和政府在人民群众中的威信。群众普遍反映现在“交得明白，交得放心”、“负担不重了，干部不凶了”。从本次调查的9个村看，没有发生一起因缴纳税费而上访的案件。从全省来看，经过各方面的努力，减轻农民负担工作取得明显成效，全省连续3年没有发生重大恶性事件。
(三)税费改革规范了政府行为，强化了服务功能，促进了乡镇职能的转变
改革后，农税征管工作实现了由乡镇党委政府主导型，向财税、农业部门执法主体型的转变。这一转变从客观上加速了乡镇政权职能的转变。将直接管理乡镇集体经济活动的职能转变到落实各项政策、抓好行政执法、提供公共服务上来，强化了为农业、农村和农民服务的功能。税费改革还促进了乡镇机构改革和人员精简。从面上看，近年来，全省通过乡镇区划调整和机构改革，撤并700多个乡镇，精减分流3万多人；通过开展村“两委”交叉任职，减少村干部近10万人，大大减少了财政负担。
（四）税费改革促进了农业生产结构的调整
费税改革后，土地面积成了计税的依据，农业特产税逐步取消，粮食比较效益低，农民为了增加收益，积极在自己的土地上种植比较效益高的经济作物和发展特色农业，提高土地的产出效益。据统计，全省粮经作物种植面积之比由2002年的57：43调整到2003年的54：46，农业生产结构逐渐优化。
二、税费改革中遇到的困难及存在问题
农村税费改革取得了很大成效，但在改革过程中也遇到一些困难和问题，主要表现在：
（一）农民负担仍然较重，隐性负担还没有涉及 从与城镇居民的比较情况看，税负差距则更大。以我省农村税费改革为例，2002年的农业税税率不超过7%，农业税附加不超过20%，综合负担率大体为8.4%。从消费者角度比较，城镇居民工薪阶层需缴纳个人所得税。根据现行税制规定，个人月工资收入低于800元不征税(相当于年收入9600元)；月工资收入超过800元只就超过部分征税，如超过800元以上、1300元以下税率为5%，即月收入1300元(相当于年收入15600元)，只需纳税25元(年纳税300元)，负担率仅为1.9%(300元/15600元)。从经营者角度比较，城镇居民从事工商业要缴纳流转税和所得税，考虑到增值税和营业税的起征点规定和间接税的性质(即税负能够转嫁)，流转税忽略不计。个体工商户个人所得税在所得不超过5000元时，税率为5%，其中经营者的工资性收入可税前扣除(年扣除9600元)，若考虑工资性收入因素，其负担率为1.71%[250元/(5000元+9600元)]。结论是：城镇居民年收入在9600元以下不纳税，城镇居民工薪阶层年收入在15600元以下，个体工商户年收入在12600元以下，其税收负担率不超过2%。城镇居民无收入或低收入不纳税，农民不管收入多少，不管男女老少一律纳税，城乡居民名义税收负担相差4倍以上。实际上农民负担的8.4%，是以农业总收入作为计税依据，总收入中包含成本、费用，若扣除成本费用，以纯收入作为计税依据，则农民负担率更高。 （二）乡村收支缺口较大，存在着农民负担“反弹”隐患
税费改革的目标之一是确保基层正常运转，但实行税费改革后，乡、村可用财力都有不同程度的减少，减少幅度最大的是村级财力。就乡级财政来说，改革后，新的农业税收入要比原来征收的农业税与统筹之和少。但因为乡镇机构改革需要一个过程，所以支出在短时间内不会大幅度减少，这就造成改革后的一段时间内，收入相对减少而支出不减少的局面，加大了乡财政收支矛盾。在本次调查的9个乡镇中，有5个乡镇存在收支缺口，占55.6%；缺口金额达838.92万元，缺口最大的乡镇为296.5万元。就村级财务来说，收支矛盾更为突出。税费改革后，村干部报酬、五保户供养和村办公经费，除原由集体经营收入开支的仍继续保留外，凡由农民上缴村提留开支的，统一采用新的农业税附加、农业特产税附加方式收取，但附加比例最高分别不超过正税的20%。附加比例偏小，改革前后相比，村级收入减幅达到60%～70%，实现正常运转难度较大，除集体经济较好的村组外，大部分村组都在低效运转。乡村两级财政收入锐减，一方面农村义务教育等社会公共事业发展受到制约。从调查的9个村情况看，税费改革后，教育经费投入减少的有6个村，减少幅度最高的达75%，最低的也近20%；教育经费投入没有变化的有2个村，而增加的只有1个村。另一方面，乡村组织资金缺口较大，极有可能诱发农民负担的反弹。
（三）乡村负债重，社会不稳定因素增多
当前，我省乡村两级债务问题严重，沉重的债务与农民负担形成恶性循环。在本次调查的9个乡镇中，到2003年有7个乡镇存在债务问题，平均债务金额达853万元。在本次调查的9个村中，到2003年有7个村存在债务问题，平均债务金额达11.6万元。这些不良债务形成原因十分复杂，有的属于“普九”欠账，有的属乡、村基础设施建设欠账，有的属乡镇无钱发放工资而向金融机构和个人借贷形成的债务，还有一部分属公益事业欠账。税费改革后，新的农业税成为乡镇财政收入的主要来源，乡镇财政负债就成为税费改革绕不开的难题。一方面，税费改革封住了乱收费的口子，扼制了农民负担无序增长的可能，另一方面，税费改革也封住了乡镇干部还债途径。乡村债务量大、面广，构成复杂，如何化解债务是十分沉重和敏感的问题。实际情况显示：各地在税费改革过程中对这一尖锐矛盾采取的是暂时回避的办法，事实是不仅旧债无法锁定，更无法化解，而且新债还在不断增加。乡村债务成为无法排除的“定时炸弹”,成为社会不稳定的重要隐患。
（四）新税赋出现新的不公平，部分农户负担会有所加重
首先，农业税按耕地面积征收，造成种地越多，上缴的税费也越多，而那些主要从事二、三产业收入较高的农户反而上缴得少。过去偏重于按人头收取，现在则主要按地亩征收，势必进一步加剧负担的不均。其次，税费改革前，部分集体经济较好地方的“三提五统”主要由集体财力代垫，农户是零负担，税改后，“税随田走、田随户走”反而使这些农户有了负担，与税费改革提出“村村减负、户户受益”的基本要求不相一致。
三、对策选择从上面存在的问题分析，农民负担重的原因是多方面的。那幺农村税费改革就决不能仅仅是规范农民与农村基层政府之间的分配关系（费改税）或基层组织的行为（制止乱收费），而必须从社会基本矛盾运动的角度，从政治体制与经济体制的联系上，从统筹城乡经济社会发展的战略上，合理制度安排，进行制度创新。这样才能真正实现农村税费改革的目标，实现城乡经济的一体化发展，真正完成“农村的第三次革命”。
（一）创新税费制度，合理增加税源
一是大胆探索与国际化和市场化相适应的农业税制体系。可以考虑，首先将农业税改为土地使用税和产品税；其次建立以农户收入所得税为主体的税制体系。二是改征农业税附加为农村公益事业建设费。农村公益事业建设费属于社区收费，社区收费可视为社区范围内全体居民对社区公共产品生产的投资。农村公益事业建设费的征收，应该与农户的收入水平挂钩，一般非农程度越高，其收入水平呈提高趋势，其相应征收标准也应适当提高。三是完善村委会“一事一议”制度，强化对农民负担和农村税费改革的监督管理。
（二）统筹城乡发展，切实减轻农民负担
一是按WTO规则，借鉴欧美农业支持政策调整的经验，调整国内农业支持政策，下决心调整财政支出结构，真正向农业、农村倾斜。2003年，全省二、三产业增加值占到生产总值的87%，第一产业降到13%以下，已具备了消除剪刀差，实现工业反哺农业的基本条件。二是要加大城乡统筹力度，逐步建立城乡一体化的就业体系和失业、养老、医疗、教育等社会保障体系；坚持大中城市和小城镇协调发展，不断提高城镇化水平，通过城镇带动农村，使得城乡互为资源，互为市场，互相服务，达到城乡之间在经济、社会、文化、生态等各个方面协调发展。
（三）推进农村行政管理体制创新，多“予”少“取”
一要转变政府职能，建立与市场经济相适应的农村行政管理体制和运作机制。要强化服务职能，弱化管理职能；要按照政企、政事分开的原则，减少对经济事务的行政性干预，将工作重点转向改善经济发展环境和加强市场体系建设上来。二要把加强行政体制的改革与深化事业单位的改革结合起来。农村乡镇事业单位占乡镇行政组织的80%，各站所设置过多、过散，人员严重超编，体制不顺，部门干预严重，这些都是农民负担居高不下的重要原因，必须彻底改革。三要加快乡镇机构改革和村民自治。要紧紧围绕“有利于为农民办好事、办实事、办真事”的原则进行大胆探索，可以将乡镇改为县政府的派出机构或逐步弱化乡镇政府的行政职能，将其转化为综合性的农村中介服务组织（相对于日本基层农协）或将乡镇党政合一，成立乡村农民协会。在村一级，要抓紧做好撤村并村工作，压缩村级干部人数，加强村民自治。
（四）建立公共财政体制，加大财政转移支付的力度 2、要以转移支付维持基层政府机构的正常运转。农村税费改革后，乡镇和村级自治组织的运转存在一定困难，对此，中央财政应适当转移支付以保障基层组织的正常运转。
3、加大对农村公共事业、农业基础设施支持的转移支付力度。随着农村税费改革的深入，农村公共事业、农业基础设施的建设在一定时期内面临困难。国家应加大对农村公共事业、农业基础设施的转移支付力度。
4、认真研究和积极探索有效办法，妥善处理乡村不良债务。要认真清理乡村债务，摸清底数，分清责任，区别情况，分类处理，逐步化解。当前，要采取切实措施防止发生新的不良债务。
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