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城镇化过程中集体经济组织成员权益保护法律问题
“城中村”是指在城市建成区或规划区范围内具有乡村性质的居住区，或者说是一类处于由乡村居住区（村庄）向城市居住社区转型过程中的过渡型居住区，它是中国快速城市化与征地扩大化共同作用的结果，也是长期以来重经济建设轻社会发展，导致社会城市化滞后于土地城市化的结果。笔者以新乡县几年来城中村改造为视野，经过认真调研，对城镇化过程中集体经济组织成员权益保护的法律问题进行分析，并提出相关的对策。
一、新乡县城镇化过程中城中村改造的现状
新乡县地处中原经济区中心地带，县域面积382平方公里，辖1个省级经济开发区和6镇1乡，178个行政村，35万人，耕地35万亩。全县综合经济实力连续多年保持全省20强。2006年将全县178个行政村规划成54个新型农村社区，截至目前，已启动建设32个，其中，市级示范社区8个。累计投入新型农民住宅建设资金28.7亿元，建成和在建新型农民住宅15509套，建筑面积306.5万平方米，32个社区均开始入住，入住农户12276户，入住率达70%。
城中村改造中发现的问题
1、土地问题。新型农村社区建设规模大、速度快、对土地的需求大与建新房拆旧宅的周期长、难度大并不易及时腾出土地的现状是当前深入推进新型农村社区建设的突出矛盾。
2、资金问题。一是新乡县城中村改造主要靠各级财政资金投入支撑，特别是依靠县财政投入，近年来，新乡县投入新型农村社区的各类项目资金6.4亿元，其中投入新建社区的近5亿元，目前仅够完成20个新建社区一期基础设施和公共服务设施建设及部分拆迁补偿。如果保持目前的投入机制，不但县财政将被拖跨，社区建设也将难以为继。二是农民到新型农村社区建房，户均投资需20万元左右，由于农民的信用意识薄弱，而银行贷款门槛又过高，导致农民较难获得银行的贷款。
3、旧宅拆迁问题。旧宅拆迁成本高、难度大。新乡县由于经济基础较好，2000年以来全县50%以上的农户都完成了新一轮的房屋翻建，且翻建的房屋全部是两层以上楼房。以古固寨镇后辛庄村为例，拆除160多户，已投入拆迁资金1400万元，平均每户需投入拆迁资金8万元，如果不引入市场机制，巨额的旧宅拆除补偿资金根本无法筹措。
4、运行管理问题。在城中村改造推进中，虽然各项公共服务设施按照规划配套跟进实施，但由于上级对组织机构、人员构成及办公经费来源没有明确意见或规定，加上公共服务设施内部软件配置也需要资金投入和过渡周期，导致社区组织机构和人员配备无法及时到位，出现了重建设、轻运行的问题。
5、规划管理问题。新乡县成立“村改居”工作机构——制定村集体资产共有者身份确认方案——清产核资——产权界定——资产评估——评估确认——制定村集体经济组织改制和村集体资产量化方案——征求村民意见——修改完善方案——村民会议表决通过——报镇政府或街道办事处备案——组织实施。共规划54个新型农村社区，目前已启动32个，调研表明，虽然很多规划已制定出台，但在规划执行中仍存在不少问题。一是规划优先的理念没有得到很好落实，部分规划层次偏低、前瞻性不强；二是总体规划与重点规划的制定、衔接还有待进一步完善；三是城乡一体的规划执法体制尚未理顺，导致规划执法不到位。
二、集体资产管理的现状及问题
首先，集体资产运营收益难以在城中村民之间实现公平分配。在城中村改造过程中，许多地方采取了对集体资产进行量化分配、对集体经济组织进行股份制改造的措施，旨在通过建立现代企业管理制度，使产权明晰，保障每一个城中村民的经济利益，但是，大部分城中村民目前尚不具备作为现代企业股东的知识与素质，不懂得如何行使自己对企业的权利以及保护自身的合法利益，对企业经营状况和盈利状况缺乏知情权，企业经营管理者的行为得不到股东的监督和制约，企业改制只是一个表面化的形式，并未真正建立起规范的现代企业管理制度，收益分配的不公平难以避免。其次，城中村集体资产经营收益具有不确定性。在市场经济背景下，城中村股份制经济的盈利状况既取决于其自身的竞争能力，又取决于宏观经济背景，具有极大的不确定性，以此作为城中村民生活福利和社会保障资金的来源，显然具有较大的风险。
三、关于集体成员权受损害的现状及问题
通过土地流转，让农民放弃土地进入城镇成为市民，这一过程中的农民权益再次引起关注。集体成员权受损害的现状及问题有：1.农民的农村集体土地的所有权面临被剥夺的危险。在土地流转中，给予农民补偿的也仅限于农民承包地和宅基地。整组整村搬迁后集体建设用地、未承包土地、公用地要么不给于补偿，要么补偿与农民无缘。2.以土地承包经营权换社保的方式，既不合法也不合理。首先，以土地换社保违背了中央土地承包经营权长久不变的政策导向。其次，以土地换社保的做法，是社会保障制度城乡分割的产物。目前我国城镇已经建立起了比较完善的包括养老、医疗、失业、工伤保险在内的社会保险制度，住房公积金、经济适用房、廉价住房等住房保障制度，基本涵盖了社会保障的所有项目。若农民的社保要用其主要的生产资料--土地交换为代价，显然与中央统筹城乡经济社会发展、实行城乡一体化的精神背道而驰。再次，以可以世代继承的土地承包经营权和集体经济组织资产的成员受益权换取这一代农民的社会保障，无疑是对农民的不公。这种制度安排，农民付出的代价和承担的风险是巨大的。第四，没有考虑农民的稳定就业和收入的增长。失去土地承包经营权后，断了非农就业农民的退路，减少于兼业农民的收入来源，特别是纯农户失地意味着失业，尤其是中老年农民，不少将依靠领取的基本生活补助费维持生计。
3.集中居住后农民失多得少。一是农民贡献了较大面积的宅基地，但只是得到集中居住区面积有限的住房。二是减少了部分农民的家庭副业收入。三是集中居住后农民的生活成本大幅度增加。集中居住后，蔬菜等副食品消费全部要购买，水电费、物业费等的支出大幅度增加。
四、土地征收补偿费的分配问题 （1）关于在政府、集体、村民之间的分配：笔者认为：集体经济组织应是村民集体管理集体经济而设立的组织，村内集体收入应当由村集体经济组织进行分配，但在实践中，很多地方没有成立村集体经济组织，其收入分配由村民委员会或村民小组代为行使权利。因而，当土地收益分配纠纷发生诉讼时，便发生在村民与村集体经济组织、或村民委员会、或村民小组之间。因村民委员会、村民小组是村民自治组织，村集体经济组织是经济管理的组织，两者均不是一级政府机构，所以，进行的管理、分配等活动不具有行政性。
（2）关于村民各家各户之间的分配：法律已规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，所以有权参与分配的也只能是集体经济组织成员。而认定的依据一般应以户籍为原则，但户籍又不是惟一依据。在实际分配时应注意区分如下几种情况：1、为了分配土地补偿费，以不正当手段迁入户口，不应当认定其分配资格；2、为了成就某种便利条件而将户口迁入，不应当认定其分配资格，如许多中、小学和幼儿园的就读条件中包括户口所在地，部分家长为子女择校而将子女的户口迁入亲戚处；3、因在大中专院校就读而将户口迁出，其父母仍以集体经济组织的基本生产资料为经济生活保障，为确保其安心学习所必要的生活费用，应当认定其分配资格；4、大中专院校毕业后又将户口迁回，已属居民户，且已在外工作，有生活来源，虽然未将户口迁至其工作所在地，但不应当以户口在本村认定其分配资格；5、已嫁入的妇女，户口已迁入，应查明其娘家所在地是否已收回其责任田，如未收回，其作为农民的合法权益未被侵犯，不应当认定其分配资格；6、确系本村新生人口，根据法律规定，人的民事权利能力始于出生，故不能以其户口手续未办好而拒绝发放，只要能够确认征地补偿费产生于其出生之后，就应当认定其分配资格。另外，笔者认为：1、服刑人员的合法财产权利不受剥夺，不应当以其正在服刑为由拒绝发放；2、农村集体经济组织无权扣留村民的合法财产，确实存在其他纠纷应通过正当途径、合法程序解决。
五、城中村改造过程中成员权益保护的对策与措施
集体经济组织成员权包括了对于集体财产的所有权，还包括了对于集体事务的管理权。集体组织成员权包括：（1）监督和参与对集体财产民主管理的权利。（2）有权根据章程选举集体财产的管理机构和负责人。（3）有权依据法律规定分得宅基地建造房屋。（4）有权要求分取收益。（5）在集体财产遭受侵害的情况下，有权推选代表人向法院提起诉讼。一些地方集体经济组织或者村民委员会的负责人在涉及农村征地补偿、土地使用权流转方面，违反法定程序出售、出租集体财产、发包集体土地、侵吞土地补偿款，损害了集体经济组织成员的合法权益。这一规定在这些方面赋予了集体经济组织成员以司法救济权，但是其可操作性和适用范围远远小于实际的需要。
1、修改现行法律，建立有利于农民土地权益保障的农地产权制度。现行宪法规定：农村和城市郊区土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有。本着“耕者有其田”的精神，通过新的立法或司法解释，明晰集体土地的具体含义，“农村集体”可以理解为所有农户或成员联合成一个整体，对所拥有的土地享受法律上的最终归属权、管理和控制权、收益权；还可以理解为集体中每个成员对于土地拥有公平的占有权和使用权，使农村集体经济的每一个成员都拥有按股分割农地所有权的权利，可以将土地入股、向企业出租，从而分享不断上升的土地级差收益。
2、改革农村土地征收制度，切实保障失地农民的合法权益。首先，严格界定“公共利益”的内涵与外延，借鉴国外立法对“公共利益”做出列举性规定，将国家的征地权严格限定于公共利益的需要，防止征地权的滥用。其次，制定科学合理的征地补偿标准。必须制定新的补偿办法，以市场补偿为原则，补偿费要以土地的市场价格为依据，同时要考虑农民失地后选择就业、居住、教育、医疗、养老等基本需要以及土地的区位、市场供求状况、当地经济发展状况及政府的宏观政策等因素，让农民分享到经营城市过程中土地增值部分的收益，保障农民不因土地被征收而生活水平下降。再次，增加土地征收的安置方式。改一次性的货币补偿为分期和终身的货币补偿；改货币补偿的单一方式为包括货币安置、社会保险安置、土地使用权入股安置等多种形式的复合安置，以根本解决失地农民的后顾之忧。最后，建立严格、透明的土地征收程序。主要包括：预先通告，确保失地农民知情权；召开征地听证会，确保有关权利人的话语权；建立集体土地征用异议制度，对有异议的，应当允许行政相对人通过行政复议或行政诉讼寻求救济；加强监督，使征地行为透明化，避免以各种理由和形式截留、挪用、侵占农民的土地补偿费用。
3、制定《农民权益保障法》，明确农民土地权益的内涵。农民土地权益具体包括：1、财产权，既农民对土地的使用、收益和增值的权利。2、生存权，即农民依靠土地进行生产和生活的权利。3、就业机会的权利，即农民以土地为劳动对象，实现劳动价值的权利。4、农地发展权。即将农地改为最佳利用方向的权利。它是内生于土地所有权而又可从土地所有权中分离出来的一种用益物权，农民作为集体土地所有者和土地承包经营者应当享有这种权利。5、成员权，即农民作为集体土地的共同拥有者成员之一，对于集体土地的处置、收益等事务，天然地享有决策权。6、与土地有关的一系列相关权利。
4、完善农民土地权益保障机制。 （一）建立农民土地权益的司法救济途径。为保证被征收方的合法权益，通过司法机关或独立的第三方对土地征收补偿纠纷进行审理或仲裁是确保土地征用征收公平性的必然发展趋势。 （二） 建立农民法律援助制度。具体措施为：首先，国家积极引导独立于法院体系之外的法律服务机构，成立专门的农民土地权益法律援助中心或部门，为农民在土地权利方面提供政策咨询和法律援助。其次，法律援助中心的律师必须经过土地管理部门的培训，熟悉与土地保障有关的法律法规和政策条文。再次，法律援助中心应当采取多种形式，如通过媒体宣传、散发书面资料，对农民提供面对面的咨询等方式，向农民传播有关土地权利的常识。最后，所有服务和法律代理均应当实行低价收费或者免费。（三） 建立失地农民最低生活保障制度。地方立法机关应根据本地的实际情况制定《征地保障办法》，合理界定保障对象；科学确定最低生活保障线标准。同时，确立多渠道的资金筹集机制，以确保被征地农民基本生活保障费在规定时间内全额到位。（四） 建立失地农民养老保障制度。具体内容包括：为失地农民建立相应的社会医疗救助制度；加快农村合作医疗组织的立法；探索失地农民医疗保障机制，建立失地农民医疗保障体系中的个人帐户和集体帐户，以应对大病风险医疗问题。（六）建立失地农民就业培训机制。加强对失地农民的职业教育和职业培训，建立一个布局合理的人员培训网络，根据不同的年龄阶段和文化层次进行有针对性的培训，让失地农民真正掌握一门非农职业技能，提高他们的就业能力。
（作者通讯地址：新乡县人民法院，河南 新乡 453700）
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