发达国家职业教育经费投入模式比较和启示
作者：杨琳郭扬
职教论坛 2015年08期
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7158(2015)04-0025-06
一个国家职业教育的健康发展，离不开强有力的职业教育经费保障。建立职业教育经费保障机制，是确保职业教育经费投入稳定、充足、可持续的重要基石。西方发达国家在建立职业教育经费保障机制方面积累了不少成功经验而且各具特色。从法、美、德三国的资料看，其职业教育经费投入的共性特征是以公共财政投入为主体，而通过立法明确企业的投入责任则成为其经费投入的重要保障。借鉴参考这些国家职业教育经费投入模式的相关做法和经验，将对我国职业教育经费保障机制的建立与完善具有一定的启示作用。
一、法国的中等职业教育：以中央政府主导、以中央和地方两级政府为主体的投入模式
(一)中央政府主导是法国中等职业教育经费投入的基本特征
在法国，高中阶段教育为三年(15-18岁)。高中阶段教育学生有三种途径可以选择：一是普通教育，二是技术教育，三是职业教育。选择职业教育途径的学生，可以通过两种类型的职业教育机构获得技能和知识：一类是由教育部门举办的职业学校(学校系统内的中等职业教育)，另一类是学徒培训中心(学徒制形式的中等职业教育)[1]。
法国是一个实行中央集权制的国家，对教育的管理也实行中央集权制。中央政府和地方政府是法国学校中等职业教育经费投入的主体，中央政府起主导作用。“学校中等职业教育系统的经费主要提供者是中央政府和地方政府。1996年，教育部投入了635.47亿法郎(占总投入的74%)，而地方政府提供了占总投入12.4%的经费。中央政府提供大部分经费是因为中央政府承担教育系统中位于顶部的开支项目——支付绝大多数人员的工资。企业也通过学徒税为学校中等职业教育提供经费(2.7%)。家庭也通过由中央政府支付的助学金贡献出经费总投入的10.9%。”法国对中等职业学校教育经费总投入的结构如表1所示。
在中央政府主导下，地方政府的投入得到有效拉动。由欧洲职业教育发展中心(CEDEFOP)出版的名为《法国职业教育与培训经费筹措》的报告中显示：“中央政府和地方政府对教育投入各自的份额由有关权力下放的法案中规定的职责来决定。经常性支出的最大项目是员工薪酬，其中绝大多数由中央政府承担。然而，在资本性支出方面，中央政府和地方政府的经费责任分配不同。1996年，由中央政府拨付的重大投资(建筑物、大修、材料采购)仅占其对教育总投入的10.8%，与之相比1987年为57.6%。因此，十年后，中央政府对资本性投资经费的份额下降了46.8%，地方政府接过了这一资本性投资的接力棒，地方政府的份额从1997年的20.6%上升至1996年的69.5%。”[2]
(二)企业缴税是法国中等职业教育经费保障的重要特点
在学校中等职业教育系统以外，进入学徒培训中心接受学徒制培训也是法国学生初中毕业后进入职业教育的重要渠道。《法国职业教育与培训经费筹措》报告中表明：“对学徒制提供经费的三大主体是：中央政府、地方政府和企业。在1987年至1996年间，中央政府对学徒制提供经费的比例从29.3%下降到27.3%，而地方政府对学徒制提供经费的比例有所增加，从26.3%上升到32.1%；中央政府、地方政府和其他公共机构等公共部门合计对学徒制提供经费的比例从58%上升到61.2%，超过企业对学徒制提供经费的比例。”详见表2。
企业缴税是企业对职业教育与培训投入的主要形式和手段。法国对企业缴税都有明确的法律规定，企业缴税成为企业为职业教育与培训提供资金的主要形式和手段。企业主要通过缴纳以下几种税收来支持职业教育与培训的发展。
一是学徒税。“学徒税要求雇主为职前技术与职业教育经费做出贡献。对所有法人和企业，不论其规模、不论其从事商业、工业、手艺或者类似活动，都要征收税收。学徒税的税率是工资总额的0.5%。”
二是交替制培训税。“所有企业必须通过向这一系统缴纳一定百分比的工资总额来支持交替制培训的发展。交替制培训计划由对企业的一项特殊征税提供经费。征税的数额按照两个标准会有所不同：雇员人数(少于10人/10人及以上)和企业是否缴纳学徒税。对于雇员人数10人及以上的企业，如果企业缴纳学徒税，企业必须缴纳其工资总额的0.4%来为这些计划提供经费；如果其不缴纳学徒税，交替制培训税的税率为工资总额的0.3%。对于少于10人的企业，征税只与缴纳学徒税的企业有关。交替制培训税的税率为0.10%。”
三是继续职业培训征税。“对企业强制性征税是法国继续职业培训经费筹资系统的典型特征。强制性征税是建立在法律基础上的旨在鼓励企业培训他们的员工。对私营企业而言，征税的数额和其计算方式取决于企业的性质和企业的规模。对雇佣10人及以上雇员的企业的征税细分如下：支付一笔款项为培训计划提供经费，支付一笔款项用于交替制培训合同的管理，支付一笔款项为个人培训休假提供经费。对雇佣10人以下雇员企业的征税细分如下：为培训计划提供经费、交替制培训合同的管理。”[3]
(三)税款调节是法国中等职业教育经费机制的主要手段
学徒税调节机制是法国为年轻人接受职业教育与培训提供经费的重要机制，税款调节成为法国消除地区间职业教育与培训经费不平衡的主要手段。“学徒税调节机制建立于1996年，它旨在减少地区之间关于税款支付方面的不平衡。调节机制在国家层面和地区层面运作。”
一是国家调节。“定额的一部分——专门留出来用于为学徒制提供经费的一部分税——由支付学徒税的企业直接或者通过一个税收征管机构支付到为此目的所设立的基金：国家学徒税调节基金(FNPTA)。这部分数额经由学徒税调节基金(FNPTA)根据法令定下来的细分数目再支付给地区。然后地区使用给予他们的数额为与他们达成协议的学徒培训中心提供经费。”
二是地区调节。“学徒培训中心的总资源不能超过一个由在学徒培训中心注册的学徒人数与中心培训水平及培训类型所决定的费用函数的上限。当一个学徒培训中心的资源超过这一上限时，超过部分就要返还给地区。然后地区再把这些超过的数额重新分配给来自学徒税的收入低于最低门槛的学徒培训中心。”[4]
二、美国的社区学院：以州政府和州以下地方政府拨款为主、多种渠道多元主体的投入模式
美国实行联邦制，其进入高等教育阶段的社区学院是其实施高中后职业教育的.重要机构之一。美国社区学院经费来源渠道很多，以州政府及州以下的各级地方政府拨款为主，经费来源多渠道和投入主体多元化，是美国社区学院经费保障机制的重要特点。
(一)政府投入是美国社区学院经费的主要来源
美国社区学院最主要的经费收入来源于州政府及其以下地方政府的拨款。表3为1918年至2000年公立两年制社区学院不同来源收入所占的百分比。2000年，公立两年制学院州资金占45%，地方资金占20%，学杂费占20%，联邦资金占6%。“多年来，社区学院资金显著的特点是来自学费、地方税和州收入的比例不断地变化，趋势是朝着越来越多地依赖于学费作为一项收入来源的方向发展。另一大主要趋势是，对于州来说，州比地方学区承担越来越多的份额。”[5]
但是，以州及其以下政府的拨款为主，并不意味着联邦政府在职业教育经费投入方面可以无所作为。事实上，通过立法强化联邦政府投入，也是美国职业教育经费保障机制的一个重要特征。“职业/生涯与技术教育是一项昂贵的事业。用以适当组织课程和方案的用品和材料可能是重要的支出。在美国，大多数小学和中学教育通过地方房产税和州支持提供经费。在高等教育层次，教育服务主要通过个体的学费和州补贴来提供经费。通过不同的法案，职业/生涯与技术教育历来享有来自联邦层面的财政支持。1917年的《史密斯-休斯法》为农业、工商业和家政等领域的职业教育提供联邦资金。联邦资金为教师、督导员和每个地区的董事提供薪酬。此外，《史密斯-休斯法》要求州董事会起草有关资金使用、不同类型学校、设备、学习课程、教学方法、教师资格、督导员资格的计划和有关培训教师的计划。其他不同的法案也都是基于《史密斯-休斯法》的不同方面而建立的，并且动态修订《史密斯-休斯法》的不同方面。现行立法，2006年的《卡尔·D.珀金斯职业和技术教育法案》以联邦支持的形式对所有50个州的职业/生涯与技术教育提供13亿美元。该法律将这一支持延续到2012年。”[6]
2006年8月，时任美国总统布什签署了更新《卡尔·珀金斯职业和技术教育法案》的有关文件，促使各州在下一财政年中获得13亿美元的资金用于高中和社区学院的职业教育。根据美国国家教育统计中心数据，2003年美国公立社区学院的州政府和地方政府拨款及赠款与合同之和占总经费的63.9%。美国联邦政府拨款对社区学院也有专款资助，但不占主要比重。1917年美国政府颁布的《史密斯-休斯法案》首次规定，联邦政府拨出专款资助各州的职业教育。美国1990年通过的《职业教育法》规定，联邦政府每年向各州提供16亿美元的职业教育专项补助经费。如表4所示，2003年公立社区学院的联邦政府拨款、联邦政府赠款与合同之和占总经费的5%。[7]
(二)个人投入是美国社区学院经费的必要补充
学杂费是美国社区学院经费的重要来源之一。“学杂费对于每个社区学院学生和管理者来说，是一个持久的争论点。学生想要负担起上社区学院的费用，而管理者想要保持他们能够负担得起学院的成本。另一方面，州议员想要社区学院收取更多的学费，以至于可以减少州拨款。结果是，上两年制社区学院的成本在过去几年中已经出现了陡峭的上升(见表5)。然而，由于社区学院的使命，收费标准总是低于那些大学以保持社区学院作为容易进入高等教育的口子。学费与联邦资助密切相关，如果没有联邦资助，许多学生将无法负担起社区学院教育。所有2007-2008年全日制社区学院学生中，65.7%的学生接受某种形式的财政资助；55.7%的学生接受以助学金形式的平均3700美元的资助，以及22.5%的学生接受以贷款形式的平均4900美元的资助。”[8]
(三)社会力量投入是美国社区学院经费的有力保障
研究表明“社区学院通常有六个收入来源：由学生支付的学杂费、联邦资金、州拨款、地方资金、来自销售和提供服务的收入，以及因有限的和不确定的可用性而通常被称为‘软钱’的其他来源。”[9]可见，美国社区学院的经费来源多渠道、投资主体多元化。由于在美国，企业的劳动力很多是依靠社区学院培养的，因此，企业能够积极参与职业教育，对职业教育的经费投入比重不低，特别是进入20世纪90年代以来美国经济逐渐复苏，美国联邦政府自1990年起在培训企业员工方面的预算每年超过70亿美元。从1988-1998年的近十年间，美国企业对员工进行教育和培训的开支年均递增5.5%，1996年达560亿美元，相当于全国用于高等教育经费的一半。如表4所示，企业负担职业教育部分费用，企业投入占公立社区学院总经费的5.4%。
美国的学生资助体系较完善，学生资助是美国高校经费的重要组成部分。“到20世纪80年代中叶，联邦和州对学生的资助已成为美国高校经费的基石。1993年，以对特殊类别的学生给予助学金的形式和对中低收入家庭的学生提供贷款的形式，有345亿美元用于高等教育。到2000年，这一数字已经增加了一倍(以不变美元计算增加了50%)：来自联邦政府的学生贷款351亿美元、州助学金36亿美元和来自机构的助学金133亿美元。联邦佩尔助学金，根据家庭收入和高校成本滑动折算的奖励，总额达127亿美元；社区学院的份额为41亿美元。”表6为联邦佩尔助学金进入公立机构和私立机构的比例。
三、德国的双元制职业教育：政府与企业双主体的投入模式
双元制职业教育历来被认为是德国实现经济腾飞和持续发展的“秘密武器”。德国也是一个联邦制国家，但由于德国《基本法》对联邦和州各自独立的管理权限做了明确的规定，这就决定了联邦和各州之间的职权分配，从而决定了在职业教育的管理体制中联邦政府有更大的作为。虽然学校职业教育的立法权在州一级，职业学校均由各州负责管理；但联邦除了享有学校外职业教育的立法权、主管学校外职业教育以外，更重要的是主管企业职业教育。也就是说，政府和企业成为双元制职业教育的双主体，而其中企业这一主体则直接受制于联邦政府。
(一)《联邦职业教育法》对德国企业提供职业教育经费的规定
《联邦职业教育法》作为德国职业教育界的最高法律之一，其适用的对象是企业职业教育和学校外职业教育，这就明确了作为举办双元制主体之一的企业提供职业教育经费的责任，具体从人、财、物等方面明确了相关的法律条款[10]：
——在人的方面，第10条第1款规定“招收他人接受职业教育(教育提供者)，须与受教育者签署职业教育合同”；第27条第1款规定“招收与教育受教育者，只有：1.教育机构的种类和设施适合进行职业教育；2.且受教育者的数量与教育位置的数量或与从业专业人员的数量能保持适当比例，不损害职业教育的其他情况除外”，上述两个条款明确了企业招收学徒的责任，各个企业自主决定其在法律规定的框架下是否招收学徒、招收学徒的数量以及为招收学徒花费哪些资金。此外，第14条第1款还规定：在“教育提供者的义务”中必须包括“亲自进行或明确委托实训教师进行教育”，明确了企业为双元制职业教育提供师资的责任，并由企业为其教师支付工资报酬等。
——在财的方面，第17条第1款规定“教育提供者应为受教育者提供适当报酬，报酬金额根据受教育者年龄确定并随着职前教育的继续至少每年予以提高”；第2款规定“实物报酬可按社会福利法典第四部第17条第1款第1句第4点确定的实物计价值计算额度，但不得超过受教育者报酬总额的75%”；第3款又规定“在双方商定的日教育时间以外的工作应特别另付报酬或提供相应休息时间予以补偿”。第18条第1款规定“报酬按月计算，按天计算报酬时每月以30天计”；第2款规定“每日历月的报酬应最晚在当月最后一个工作日支付”。第19条第1款规定“应继续向受教育者支付报酬：1.脱产期间(见第15条)；2.继续支付最多六周的报酬，如受教育者：a.做好接受教育准备，但教育被取消；b.或者因通常性的、出于个人但非过失性的原因而受阻，无法履行其由职业教育关系产生的义务”：第2款规定“如受教育者在应继续支付报酬的时间内出于正当理由不能领受实物报酬，应根据实物计价值(第17条第2款)补偿支付”。从上述条款可以看到，《联邦职业教育法》明确了企业为学徒提供报酬的责任，对受教育者获得报酬的权利、报酬计算与支付日期、报酬的继续支付三个方面的内容都有具体的规定。培训津贴是企业支付给学徒的报酬，成为企业对职业教育经费直接投入的一个重要部分。
——在物的方面，第14条第1款规定“教育提供者的义务”必须包括“免费为受教育者提供参加职业教育及中期和结业考试所必需的教育用品，特别是工具和材料，即便这些考试在职业教育关系结束之后进行”。明确了企业为学徒免费提供参加职业教育及中期和结业考试所必需的教育用品的责任。第27条第1款则规定“招收与教育受教育者，只有：1.教育机构的种类和设施适合进行职业教育；2.且受教育者的数量与教育位置的数量或与从业专业人员的数量能保持适当比例，不损害职业教育的其他情况除外”，明确了招收与教育学徒的企业所应具备的硬件设施和条件。
可见，德国职业教育经费保障机制的基础首先在于有明确的法律规定。《联邦职业教育法》从法律层面规范了企业参与职业教育的行为，同时明确了企业提供职业教育经费的责任，从而保证了企业职业教育的顺利开展。从上述诸多具体条款可以看到，对在企业进行的双元制职业教育提供资金的责任在企业，企业是在企业进行的职业教育经费投入的主体。
(二)两德统一后联邦政府促进原东德地区职业教育转型的政策及其效应
当1990年两德正式宣布统一时，联邦政府面临两大挑战，一是东德的经济发展水平落后于西德，需要尽快缩小差距；二是合并后的德国将实行统一的法律制度，东德地区面临体制转型的压力。为此他们采取了一系列积极促进东德职业教育发展的政策和措施。首先是在政府主导下，保证并提供必要的职业教育公共服务，成为联邦政府履行其经济责任的第一位，国家依法对此给予经费保障。两德统一后，必须在新联邦州发展和加强市场经济结构，建立中小型经济结构，消除失业和短时工以及改善生活条件，并且均衡新老联邦州的生活条件。因此，在两德统一后的几年中，在联邦政府主导下开展了一个全面的和强化的“职业教育攻势”(Ausbildungsoffensive)，并由联邦政府给予经费保障[11]。为此，1990年德国颁布了《设立德国统一基金法》，为联邦政府帮助东德地区发展设立专用资金。
培训津贴(报酬)的变化，在某种程度上可反映企业对职业教育经费投入的情况。分析德国的相关数据[11]发现，转型期企业对职业教育投入的变化特征。1990年东西德合并后，德国新联邦州(原东德)进入从计划经济向市场经济的转型期。在渡过三年整合期后，新联邦州按照劳资双方(雇主联合会和工会)协商约定的学徒月培训津贴的年增长率开始下滑，从1995年的8%下降到1997年的-1.7%。这说明在经济体制转变的过程中，新联邦州的劳资双方都不愿意为职业教育承担更多的费用。但此后随着新联邦州市场经济体制的不断完善，到2009年，新联邦州劳资协定规定的月培训津贴比上一年提高了4.9%，劳资双方已经愿意对职业教育投入更多的经费。我们分析1994-2009年度德国新联邦州学徒月培训津贴年增长率的数据，可以从另一个侧面反映经济社会转型过程中，企业对职业教育投资愿望的“U型曲线”[13]变化。
四、发达国家相关做法对我国建立职业教育经费保障机制的启示
首先，必须建立企业参与职业教育的法律法规。德国《联邦职业教育法》规范了企业参与职业教育的行为，明确了参与职业教育的企业承担为职业教育提供资金的责任，为职业教育的开展和发展提供了强有力的保障。由于在我国并没有专门针对企业承担职业教育经费的责任进行规定的法律，因此，我们建议在我国《职业教育法》的修订中，从国家法律层面上对企业承担职业教育的职责、任务、义务等进行明确的规定，从而为制定和实施职业教育经费保障政策提供充分的法律依据。
其次，必须建立职业教育以多级政府为主的多渠道多元化投入机制。美国社区学院作为其高等职业教育的主要实施主体，形成了以州政府和地方政府拨款为主、经费来源多渠道和投入主体多元化的特征。针对我国高校布局的现状，特别是越来越多的高职院校扎根地级城市和县级区域的发展趋势，我们认为可以修改我国的《高等教育法》，完善高等职业教育经费投入机制，探索建立符合我国国情的，以中央、省级、地市级、县级四级政府为主的多渠道多元化投入机制。
同时，必须强化各级政府对职业教育的统筹管理。法国为减少地区之间关于税款支付方面的不平衡，建立了在国家层面和地区层面运作的学徒税款调节机制。而在我国，由于不少地区长期以来对企业按职工工资总额提取一定比例教育培训经费的政策落实不力，是否可以借鉴法国税款调节的手段，由地方政府对企业教育培训经费进行一定程度的统筹，这可能是值得探索的一种做法。总之，只有切实加强各级政府对职业教育的统筹管理，才能努力消除区域间职业教育发展的不平衡。
此外，建议设立国家对职业教育欠发达地区资助的专项基金。德国1990年颁布的《设立德国统一基金法》规定，设立用于帮助原东德地区发展的联邦专用资金，这为我国帮助西部职业教育发展提供了良好借鉴。我国可以借鉴德国的经验和做法，设立对职业教育欠发达地区资助的专项基金，通过专项资金的调节机制弥补东西部之间职业教育经费水平的差距，为帮助职业教育欠发达地区的发展提供额外的补助，从而为职业教育欠发达地区的发展提供必要的资金支持。
作者介绍：杨琳(1984-)，女，上海市教育科学研究院职业教育与成人教育研究所助理研究员，教育学硕士；郭扬(1961-)，男，上海市教育科学研究院职业教育与成人教育研究所所长，研究员
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