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关于对税费改革县乡财政、村集体经济和农村工作情况的调查 -调查报告
关于对税费改革县乡财政、村集体经济和农村工作情况的调查市委办公室副主任 孙永东
一、税费改革中存在的问题
在深化农村税费改革过程中，各县（市区）遇到了一些新情况、新问题，特别是取消农业税和“两工”之后，县乡财政、村集体经济和农村工作受到了不同程度的影响，有些方面表现得尤为突出。
（一）税费改革直接减少了粮食主产区的财政收入。一是农业税占我市财政收入的比重较大，随着农业税取消，对粮食主产区财政收入产生了极大的影响。据市财政局资料显示，2003年我市农业税实征入库额9577万元，占全市财政收入的9.9%，随着农业税的逐年减征并在今年取消，县级财政收入将会受到影响。从财政角度分析，2004年，农业税下调3个百分点，取消农业特产税，使全市财政收入减少8455万元，其中昌图县财政减收723万元。从税收角度分析，开原市2004年比2003年减少农业税收1329万元，铁岭县减税也在1000万元以上；2005年全部取消农业税后，全市涉农税收减少9000万元，其中昌图县比2003年将减收1416万元。二是屠宰税取消后，影响了部分乡镇和县（市）区财政收入。县乡征收的屠宰税，征收对象是屠宰加工业业主，不是农民，在我市虽占税收总额不多，但发展空间较大，随着畜牧业的不断发展，屠宰加工业不断增多，屠宰税增量较快。2002年，我市征收屠宰税236万元，取消后，对部分乡镇和县（市）区财政收入有很大影响。三是农业特产税的取消不仅减少了存量财源，更削弱了财源增量。农业特产税是近年来产业结构调整后农业地区财政收入的一个新的增长点，1998年我市农业特产税实征入库高达2080万元，2000年由于特产税率下调20%，全市特产税减少了732万元。2004年，取消农业特产税后，省政府虽然对特产税进行了转移支付补助，但同决算数比较，我市特产税财力仍减少了760万元。
从总体情况看，由于农村税费改革取消了屠宰税、农业特产税和减征农业税，2004年影响市县财力4952万元。今年农业税全部取消，影响我市财力总量将进一步加大，使本就困难的市县财政紧张程度进一步加剧，财政调剂余地将越来越小。
（二）税费改革财政配套资金压力巨大，进一步加剧了市县财政负担。由于我市农业税基数比较大，市县承担配套比例虽然较小（18%），但配套资金绝对数额很大，按省政府要求落实的配套资金很难完成。据测算，2003年我市税费改革按要求落实配套资金2559万元，占同期我市增量财力的12.1%，其中昌图县本级需配套167万元。2004年减征农业税我市共需落实配套资金3685万元，占年均财力增量的33.5%，其中新增配套资金1306万元。2005年，全面免征农业税，按目前配套比例测算，市县还要新增配套资金1600万元，全市共需落实配套资金5285万元，占年均财力增量的48%。今年昌图县配套资金缺口达到了428万元。财政配套资金支出规模加大，使本来就困难的市县财力紧张程度进一步加剧。
（三）转移支付核定基数不尽合理。目前，我市税费转移支付的基数仍是2003年核定的，受多种因素的影响，转移支付存在覆盖面窄、基数小，与实际情况有差异的问题。例如，昌图县未纳入税费改革省定支出范围的资金缺口达到4760万元，主要包括农村计划生育专职干部工资、乡镇敬老院工作人员工资和房屋维修等费用、退休村干部按有关政策享受的退休金、农村殡葬制度改革火葬补助、村部房屋维修费、农村中小学险房改造资金、新增五保户费用等；省教育厅在核定该县昌图镇、老城镇、八面城镇12所农村小学时，认为是县级城镇学校，将其剔除，少核学生8142人、特困生1960人，同时由于县有关部门漏报退休民办教师1951人、独生子女1755户等，导致转移支付资金总量缺失近1000万元。西丰县转移支付资金也短缺189.1万元，主要包括该县乡级道路当量里程353公里，而2003年上级核定为301公里，资金短缺39.7万元；乡级桥梁为2917米，上级核定2630米，资金短缺3.6万元，总计43.3万元；省核定五保户1154人，实际有1813人，资金短缺108.9万元；在税费改革前上报229个村，大村56个，小村173个，省核定大村46个，小村183个，造成此项资金短缺9.9万元；有三所学校未纳入转移支付中去，造成资金短缺27万元。其它县（市）区也同样存在转移支付不足问题。另外，据市财政局提供的数据，全市县乡农村义务教育经费需求28390万元，其中市以上专项补助7019万元，县自有财力安排13254万元，仍存在资金缺口8117万元。
（四）“一事一议”难操作。税费改革后，劳动积累工全部取消，义务工逐年减少并将于2006年取消。政策规定，对村内农业综合开发、农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体公益事业所需劳务，实行“一事一议”和上限控制。当前，“一事一议”在实际操作过程中，普遍存在“会难开、事难议、议难决、决难行”的问题。一是人员召集难，导致会难开。“一事一议”需要全体村民或村民代表到会表决，很多村进行时，提前一周通知村民，仍然不能保证参加会议人数。客观原因是合村并屯后，有些村民离村部较远，特别是在东部山区更为明显，嫌麻烦不愿来；主观原因是村民对“一事一议”缺少信任，积极性不高，甚至漠不关心而不参加会议。二是事难议，导致难决策。“一事一议”所议内容虽然都是和农民切身利益相关的集体和公益事业，是广大村民的共同利益，但不一定能表现为每个村民的具体利益。例如，昌图头道镇的四海村打算对一座桥进行修缮，这座桥共涉及3个自然屯村民的利益，但距桥远的享受到桥利益较少的农民就不愿出资，同意出资的人对此不平衡，而仅有这些人也无力承担用工和费用，最终导致难以决策。另外，在选举中落选的村干部，心理不平衡，只要这部分人在村民代表大会上行使否决权，“一事一议”就很难通过。从现阶段看，农民的思想觉悟、民主意识、文化素质与“一事一议”的要求还有一定差距，“事不关己，高高挂起”、“自扫家中门前雪，不管他人瓦上霜”等小农意识在一定范围内还将长期存在，这是“一事一议”形成决策的最大障碍。再者，由于税改后村级组织丧失了制约村民的手段，这也是影响“一事一议”难以落实的主要因素。三是资金缺乏，导致决策难实行。政策规定“一事一议”资金的筹集严格上限控制，每人每年不得超过15元，这对某些大一点的工程而言无疑是杯水车薪。如铁岭县李千户乡欲修建小菊线公路，预算需受益人每人承担100元费用，公路沿线的5个村屯召开了村民大会和村民代表会，因此项公益事业事关老百姓切身利益，获得了一致通过。但按照“一事一议”上限控制在15元内的要求，受益村民筹资款总额与工程预算相差太多，乡村又无财力补贴，最后不了了之。很多村民还有这样的心理，对于“一事一议”的事项我都同意，但出钱出工不行，不管自己受益还是不受益。据各县（市）区反映，2004年真正意义上的“一事一议”筹资筹劳在全市没有出现。
（五）村级组织负债无法化解，致使服务功能萎缩，群众威信降低。税费改革后，“三提五统”全部取消，村级组织收入来源主要依靠政府转移支付，主要是村干部工资（大村5人，小村3人，人均工资不超过当地农民人均纯收入的2倍）和办公经费（大村8000元、小村6500元，其中含报刊费大村1500元、小村1000元）。除此，其它收入寥寥无几。转移支付资金与税改前村提留资金相差较多，仅昌图县就达到了1340万元。我们在调兵山市晓南镇调研时了解到，由于转移支付资金有限，很多项目没有纳入支付范畴，加之村集体经济收入已无来源，过去所开展的一些公益性工作已经进行不下去了，并且已经产生不稳定因素。如退休农村干部工资问题，过去在村提留中列支，税改后财政没有列入转移支付范围，目前该镇共有退休村干部34人，村无力解决工资，部分老干部已经开始上访；因工致残、因工伤亡家属，计划生育后遗症人员，税改前由村给予补助，目前已经无力负担；新增五保户没有纳入转移支付且村里没有救助资金来源；学校工友、村通讯员34人，累计欠工资20余万元；护林防火的经费无法保证。综合以上情况分析，由于税费改革，导致多数村级组织收入锐减，使原本很脆弱的农村集体经济受到了更大地冲击，相当一部分村集体经济萎缩殆尽，甚至是负债累累而无法化解。据统计，我市乡村两级债务30亿元，其中村级债务总额为14.2亿元。这些情况必然弱化村级组织的服务功能，严重影响正常办公活动，造成农村公益事业无法开展，基层组织带领农民致富作用难以发挥。这种状况如果长时间不改变，必然会危及基层政权建设，动摇党的执政基础和执政地位，阻碍和谐铁岭建设进程。
二、几点建议
（一）加快农村经济发展，不断壮大县乡财政实力。壮大县乡财政实力，其根本出路在于发展经济。应紧紧抓住国家着力解决“三农”问题的有利时机，认真落实市委四届八次全会精神，按照把农业做精的总要求，用工业的理念谋划农业，充分发挥本地资源优势，认真落实各项有力措施，加快推进农业产业化进程。要把招商引资作为开辟新财源、壮大县乡财力的主渠道，不断加大工作力度，务求实现招商引资新突破。大力发展农村二、三产业，用新的思路、新的方式、新的体制和新的经营机制推动乡村企业的发展，实现乡村企业的二次创业。
（二）完善政策，继续深化农村税费改革。第一，加大财政转移支付力度。一是国家和省财政应加大对粮食主产区财政转移支付补助力度。对减征、免征的农业税收资金，省以上财政应全额给予补助。二是提高转移支付基数。对于各县减少的增量财力给予适当补助；对动态指标如五保户数量的核定等应该进行动态管理；要充分考虑物价等方面因素，对村干部工资和办公经费、学校取暖费等定期进行调整，动态地提高补助额度。三是扩大转移支付覆盖面。对未纳入省核定的支出项目，又是乡村正常运转所必须的支出，应纳入转移支付范畴。同时，转移支付应考虑乡镇一级政权运行成本，确保乡镇政府正常开展工作。四是对各县（市）区由于工作原因漏报的，属于转移支付范围内的，应据实给予追加。第二，调整和理顺现行分税制财政体制。建立规范的县级财政转移支付补助制度，调整和完善税收返还政策，加大返还补助的力度，充分调动地方发展经济、培植财源的积极性。第三，继续推进综合配套改革，加快乡镇事业单位机构改革进程，切实减轻财政负担。
（三）一事一议政策应区别对待、灵活掌握。一是筹资筹劳应采取并年集中使用的办法。用这种积少成多的办法可以办成一两件大事。二是对于跨村、跨乡的大型工程，如农田水利基本建设、农业综合开发等，以政府引导为主，由受益范围内的单位与个人共同出资、统一兴办。三是在特殊情况下采取强制出工的措施。对必须兴建的急、难、险工程，对广大群众呼声高的公益事业，不进行“一事一议”，由乡村提议，县级以上政府审批后进行，避免因个别小利益集团反对而影响全局工作。四是放宽“一事一议”的上限控制。一项公益事业，如果绝大多数村民同意，愿意多出工、多出钱，就应该进行。
同时，部分县（市）区还建议每年保留几个义务工。
（四）采取综合配套措施，破解乡村债务链。总的原则是：摸清底数，分清责任，区别情况，分类处理，逐步化解。一是严格审核、公布债务情况，通过审计、划转、抵偿债权等方式挤干“水分”。二是降息止息。严格执行各项金融政策，把各种不合理的利息降下来，同时把乡村欠款利息停下来，按照先本后息的顺序进行偿还。三是债务重组。清理三角债，实行债权与债务挂钩，消除乡村作为中间方的债权债务责任，实行以物抵债，用乡村所属集体资产和实用意义不大的物资产权抵偿，减轻债务，减少资产管理费用。四是通过个案解决、群众认可的方式，实事求是地“减”或“免”那些确实应该免除的“历欠”（主要是特困户、死绝户），依法坚决清收能交未交的“历欠”款，整治个别农户无理拖欠合法税费的问题。五是拍卖资产。对乡村集体所属资产和资源进行拍卖，所得收入用于还债。采取切实措施防止发生新的不良债务，使农村基层组织在一个新的平台上良性、高效地运转。
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