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关于我区东部农村集体土地征地拆迁地调查与思考 -调查报告
随着我市城市现代化建设步伐不断加快，城市规模不断扩大，我区东部地区作为城市规划区的组成部分，以优越的地理、自然条件，越来越凸显出其重要的经济建设和开发价值。根据市政府的规划，2003年起，我区东部地区将陆续开发建设南京国际高尔夫球场、南京软件园、经五路、聚宝山商品住宅区等一批重点、大型项目。这些项目的建成，将根本改善东部地区的面貌，改善投资环境，拓展发展空间，提升我区的综合经济实力，为实现“科技强区、环境立区、文化兴区”的发展战略提供新的经济增长点。该地区的开发建设能否顺利进行，将直接关系到我区东部地区开发的战略布署，关系到我区2003年总体工作目标任务的完成。 当前，东部地区开发的首要任务是做好征地拆迁工作。该地区的土地主要是农村集体土地。我区作为传统的“城区”，对城市国有土地的拆迁经验丰富，但对于农村集体土地的征地拆迁，相对缺乏工作经验，尚未形成系统、全面、具体的工作思路和方法，而东部地区大面积的征地拆迁工作即将开始，该地区的征地拆迁工作，量大、面广，涉及4000余户，1万余人口。我院高度重视东部地区的征地拆迁工作，院党组专门召开会议进行研究，以为区域经济建设服务的高度责任感，将东部地区的农村集体土地征地拆迁中存在的问题作为我院今年创建服务型法院的一个重点课题，展开调研，并结合我院审理国有土地拆迁案件的经验进行了思考，力图为区委、区政府的工作决策提出一些参考和建议。 一、概况 （一）调查对象：我们以目前区城镇综合开发公司正在实施征地拆迁工作的红山街道小营村为调查对象： 1、地理、人口及经济概况。此次征地拆迁范围涉及小营村第二、第三生产队等，计196户，532人，其中农业人口232人，居民300人，具有合法权属的房屋面积计11,000余平方米，违法建筑4,000余平方米。从地理区位和社会综合情况上来看，该地区属于典型的城郊结合部。总体而言，该地区地势较低，耕地条件差，主要作物为树苗等，经济欠发达，农民总体收入较低，存在贫富不均的现象，农民住宅房屋面积较为悬殊，面积较大的达700余平方米，小的则只有40余平方米。该地区外来人口较多，房屋出租是当地农民的一项重要的经济来源。 2、项目概况。该地段建设项目为墨香山庄商品房开发、经五路（宽45m）、华飞路东延（宽24m）、营苑南路东延（宽24m），此次征地拆迁期限自2002年11月18日起至2003年1月18日止，计二个月。 3、适用政策法规情况。目前我市对于农村集体土地征地拆迁，适用宁政发[2000]86号《南京市建设征用土地补偿和安置办法》（主要内容为规定了拆迁房屋实行实物安置及附属物的货币补偿，以下简称86号文），和宁政发[2001]21号《南京市征地房屋拆迁货币补偿细则》（主要内容为规定了拆迁房屋的货币补偿，以下简称21号文）的规定。根据21号文的规定，对于农村集体土地征地拆迁，21号文效力优先，21号文未有规定的，适用86号文，即目前我区东部地区农村集体土地征地拆迁，全部适用货币补偿，不再进行实物安置。 （二）调查方法。我们在对小营村征地拆迁项目进行调查的同时，与我区城镇综合开发公司进行了座谈；以区政府法制办的名义抽调专门人员实地参与了两户“钉子户”的动迁调解；先后走访了市国土局、房产局等行政执法单位，详细了解了相关政策规定；与部分郊县法院以及上级法院就法律适用问题进行了充分的研讨；有选择性地对比研究了北京市、深圳市、上海市、宁波市、重庆市、武汉市等大城市关于农村集体土地征地拆迁的相关政策规定。 二、征地拆迁主要法律问题的研究与分析 在城市建设发展过程中，与群众利益最紧密，矛盾最突出，难度最大的就是房屋拆迁问题。而在房屋拆迁工作中，又数城市规划区内城郊结合部的农民集体土地的征地和房屋拆迁问题最难处理。目前国家还没有制定和颁布城市规划区内因城市建设需要,依法征用集体土地后农民房屋拆迁补偿安置的专门法规，因此，解决城郊结合部农民房屋拆迁问题，缺少必要的法律规范。但城市建设的发展，依赖于旧城改造和对外拓展，这就无法回避农村集体土地上的房屋拆迁问题。因此，首先需要就城市规划区内农村集体土地征地拆迁的相关法律问题进行研究。 （一）农村集体土地征地拆迁的法律性质 小营村征地拆迁过程中，许多被拆迁人认为，该地早已在2000年被征为国有土地，因此，现在进行的拆迁活动，应当按照南京市政府203号令进行货币补偿，这是拆迁过程中存在的重大争议之一。也就是说，按照市政府203号令，拆迁人与被拆迁人之间是平等的民事主体关系，这就将征地与拆迁划分为两种性质的行为，即征用为行政行为，拆迁为民事行为。我们认为，仅从南京市政府86号文、21号文来看，应当将征地拆迁界定为行政行为。86号文和21号文的依据是《土地管理法》，该法第二条规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有和劳动群众集体所有制；国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。这种国家征用是典型的行政行为。21号文第二条规定，征地房屋拆迁，是指国家因建设需要，依法将农村集体土地征为国有土地所涉及的居住房屋拆迁……。因此，征地拆迁总体上是行政机关的行政管理活动，是行政行为，这一行为的标的是土地，至于房屋拆迁，则作为土地征用过程中对地上定附着物进行补偿的内容，整体上仍然包含在征用这一行为之中。2002年《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定，因城市开发建设征用集体土地实施房屋拆迁的，其拆迁补偿安置办法由设区的市人民政府参照本条例另行制定，这就以地方性法规的形式给市政府进行了授权。因南京市政府出台的86号文和21号文已单独对农村集体土地征地拆迁进行了规定。南京市法院系统对此也采取了比较务实的态度。因此，就目前形势而言，现实的观点是：市政府203号令是对原国有土地上进行房屋拆迁安置补偿适用的政策，但对于原属农村集体性质的土地上进行房屋拆迁安置补偿，属于86号文和21号文所规定的“征地房屋拆迁及征地撤组后剩余土地上原房屋拆迁”的范畴，应适用86号文和21号文的规定进行安置补偿，并将征地拆迁整体纳入行政行为的范畴，由行政机关行使行政职能予以调整。 （二）农村集体土地征地后房屋拆迁争议的解决程序 征地拆迁中涉及到的房屋拆迁安置补偿，应当按照86号文的规定，先政府行政裁决，对裁决不服的，当事人可以不服行政裁决为由，向法院提起行政诉讼。当前农村集体土地征地拆迁主要在补偿标准和补偿数额两个方面存在争议。 1、关于补偿标准的争议。86号文第九条规定对补偿标准的争议应先经裁决，但由于该补偿标准已由有关法规、规章及政策予以明文规定，实践中围绕补偿标准产生争议的很少出现。 2、关于补偿数额的争议。实践中，主要争议在于征地房屋拆迁安置补偿的金额、方式、期限等方面。86号文第十八条规定，对于此类争议，由市、县（区）人民政府裁决，当事人对裁决不服的，可在法定期限内向人民法院起诉。根据上述规定，如我区东部地区农村集体土地征地拆迁中发生此类争议，应由我区政府裁决。依照法律规定，对于政府裁决不服而起诉的，属于人民法院行政诉讼案件。 就上述争议，按照省法院、省建委的统一观点，必须先政府裁决，不服裁决的，提起行政诉讼。 （三）关于实施征地拆迁的主体 市政府86号文第十七条规定，征地经批准后，……由市、县（区）土地行政主管部门公告拆迁决定并组织实施。第七条规定，建设征用土地，市、县（区）土地行政主管部门应当……并与被征用土地的所有人和使用人就补偿、安置等事项签订协议，以上规定表明，实施征地拆迁的法定主体是土地行政主管部门，我区为房地产管理局。而市政府21号文第二条第二款规定，本细则所称征地拆迁实施单位，是指市土地行政主管部门指定的办理用地事务的机构。该细则所指的“机构”，一般理解为市土地局下属用地事务所及类似我区房地产局等性质的机构。可以看出，21号文规定的实施主体与86号文规定似有不同，但应当看到21号文仅仅是对“征地房屋拆迁”进行补偿的规定，21号文与86号文相比，实际上具有特别规定的性质，应当优先于86号文适用。我院认为，实施征地拆迁的法定主体应为土地行政主管部门，在我区即为房地产管理局。我市对于农村集体土地征地拆迁单位实行资质管理，我区房地产管理局具有农村集体土地征地拆迁资质，这一点与法律和文件规定的精神是一致的。但是，对于21号文第二条第二款中所称的“指定”，应当作如何理解？这种“指定”，作为法律术语，在行政法上并没有合适的法律法理依据，从行政法角度来看，行政权力的来源只有职权行政行为、授权行政行为与委托行政行为三种，而没有“指定”行政行为，授权行政行为必须有法律法规的授权，委托行政行为只存在于具体行政行为，可以在没有法律、法规或者规章依据的情况下实施。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第21条就规定了行政委托的法律效果，但行政委托必须以行政机关的名义实施行政行为。从86号文和21号文，结合相关行政法律、法规和司法解释来看，这种“指定”应当定义为“委托”较合适。我们还应当看到，如果采用先征地后拆迁的模式，拆迁实施的主体就不存在任何问题，毕竟拆迁是平等民事主体之间的民事行为，只要有拆迁资质的开发单位，都可以作为实施主体。如武汉市，直接规定国家征用土地，拆迁居住用房的，用地单位与被拆迁人签订拆迁房屋协议书。 三、主要现实矛盾的研究与分析。 在城市规划区内实施农民房屋拆迁，不同于在城市规划区实施国有土地上的居民房屋拆迁，情况比较复杂，呈多样性。此次小营村征地拆迁工作中遇到的问题，较为突出的反映了目前我市农村集体土地征地拆迁中的常见问题，也是目前农村集体土地征地拆迁工作的难点问题，主要体现在如下几个方面： （一）动迁难 主要原因有： 1、文件规定的补偿标准过低，是造成动迁工作难度大的最重要原因。86号文规定，货币补偿主要包括土地及附着物补偿，房屋拆迁补偿和农业人口安置保养等。其中房屋拆迁补偿与农业人口安置保养标准问题较为突出： （1）关于征地房屋拆迁补偿问题。随着国家住房体制改革，拆迁安置补偿货币化，政策透明度高、补偿方法简单、群众易于理解，便于操作，产生纠纷易于解决，在城区国有土地拆迁中，效果明显好于实物安置。然而，现阶段以货币补偿为原则的21号文，事实上却难于全面贯彻执行，拆迁矛盾突出，其原因就在于补偿标准过低。拆迁户对于补偿标准难以接受。此次征地拆迁工作，在实施前相关部门就已做了大量宣传、动迁工作，按照法定程序，发出征地拆迁通知并予以公告等，明确按照政府86号文和21号文规定的补偿标准，给予补偿，但收效甚微。我们查阅了其他城市的征地拆迁的规定，基本上各大城市均规定，在城市规划区以外的征地拆迁，可以另行制定规定，但在城市规划区以内的征地拆迁，一律按本地城市拆迁管理条例规定执行，包括补偿标准。而南京市单独制定农村集体土地征地拆迁的86号文和21号文，与其他各大城市有非常明显的区别。 21号文规定，房屋拆迁补偿，以户为基础单位，由原房收购款、收购补偿款和区位补偿款组成。其中收购补偿款因数额最多而成为最重要的补偿，它以房屋面积为依据，实行分档递减，80平方米以下，每平方米1000元，80-120平方米的部分，每平方米600元，120-160平方米的部分，每平方米300元，160-220平方米的部分，每平方米100元，超过220平方米的部分，不计算购房补偿款。假设，一拆迁户，5口人，房屋面积为250平方米，则按照上述规定，其房屋补偿款约为20万元左右，平均补偿标准约为800-900元。而据估算，区城镇综合开发公司在当地建设的开发项目，房价约2600元/平方米，悬殊过大，以此计算，该户若在原址购房，可购买约70平方米住房，远远小于其原居住面积。以250平方米的房屋为例，如果严格按照21号文，房屋补偿款（不含区位补偿和重置价，下同）约为12万余元，如果按照区城镇综合开发公司采取的平均拆为两户的方式，房屋补偿款共约21万余元，但如果按照市政府203号令，房屋补偿款约为31万余元。不同的补偿方式相差非常大。这里还应考虑另外一个重要问题，即目前，房屋对于我区东部地区农民来说，不仅是居身之所，还是一个重要的经济收入来源，即房屋出租收益，拆迁户在征地拆迁后，失去的不仅是住房，而且是一个重要的经济来源，再结合土地被征用而失去生产资料的情况，拆迁户在征地拆迁后将何以为继。 21号文2001年2月出台，应当说，其规定的补偿标准，在当时即属于中等水平，而随着我市经济建设、城市建设日新月异，社会综合情况不断发展，特别是近年来土地、房价均有较大幅度上涨的情况下，21号文规定的房屋拆迁补偿标准，已明显不符合当今现实情况，对此，据了解，我市各区在实施征地拆迁工作时，均采用了变通方法，以提高补偿数额，但这种作法的弊端是显而易见的，一是动迁工作中人为因素无法避免，扩大了政策执行的随意性，二是会形成拆迁户既然不执行文件规定，则可随意要价的情况，增加动迁工作的难度。 （2）关于农业人口安置保养问题。86号文规定，标准为35000元—40000元，保养标准为14000元—18000元。86号文于2000年4月出台，结合上述房屋补偿标准过低的理由，目前关于农业人口安置保养问题同样存在标准过低的情况，在此不再重述。 在这里，提出较为超前的建议，可以参考国外通行的做法，以市政建设为目的进行拆迁时，在市政工程项目如公路等建成后，分配给拆迁户合理的股份，以股利分红对其进行补偿，这种做法在深圳市的拆迁工作中已得到较为成功的运用。我区东部地区农民主要是依赖土地生存，仅给予数万元的安置、保养费用，不如给予股利分红，更有利于农民的生存利益。或者通过采用发行土地债券的方式，解决农民征地补偿低与国家建设用地征地成本高的矛盾，也使农民可以获得较长时期的土地收益，并获得生产自救和发展所必需的资金。 2、农村小团体合力较强。尽管开发单位实施拆迁时，在坚持文件规定的补偿标准的情况下，充分考虑到具体情况而采取了变通执行的方法，如对待房屋面积较大的户，有两个以上单列户口，但只有一个产权证的，给予产权拆分的方式，以达到套用较高的补偿标准的方法等，实际上提高了补偿标准，但此次征地拆迁工作开始后，前20天仍无一户搬迁，动迁工作一度陷于停滞状态，但自从有一户搬迁之后，20天左右基本上全部搬迁完毕。对于这一情况，我们分析认为，主要是拆迁户间关系较为紧密，从众思想突出。基于农村所固有的居住、生活环境和特点，农村集体土地住户间关系较为紧密，相互间沾亲带故或交往密切，具有一定的小团体合力，人员从众、甚至盲从现象较为明显，这一点，与城市拆迁具有明显的差异。对于动迁工作而言，既有利的一面，也有不利的一面，对此，要充分利用有利的因素，重点突破，做好思想分化工作，达到以点带面的效果。 3、户情差异较大。该地区被征地拆迁190余户，各户房屋面积及附属物、经济条件、收入来源、家庭成员结构、人口成份（居民、农民）等情况差别较大，如小营村征地拆迁中，有数代多人共一户的情况，也有夫妻二人各一户的情况等，户情差异较大。对此类情况，区城镇综合开发公司除了上述拆迁产权面积的操作方法外，有下列措施：对夫妻二人各一户籍，但只有一个权属证的，一概按一户一产权面积计算，产权面积累计；对夫妻二人同一户籍，但分别取得房屋权属证明的，也按一户一产权面积计算。 另外，不少农民所确认的被拆迁房屋，户均面积较大，最大的一户达700多平方米，而有的全部是违法建筑，以致各户房屋补偿和农业人口安置保养的标准、数额差别较大，各拆迁户基于不适当的相互攀比而产生的利益要求的期望值差别较大，给动迁工作带来一定难度。 （二）土地、房屋权属情况复杂，违法建筑比例较大 由于历史原因，对于农村集体土地的土地使用权及房屋合法权属的登记管理，不够严格，征地拆迁中常出现手续不全现象，情况较为复杂，而是否认定相关权属将直接影响补偿利益，如有的拆迁户有土地使用权手续，无房屋建造合法手续，有的只有房屋建造手续，而无土地使用权手续；还有一些村民住户翻建的房屋，虽然按规定规定履行了审批手续，但在翻建时扩大多建的情况较多等。此外，由于客观原因，过去村、组、区、乡对村民建房行为规范滞后，管理不到位，致使村民群众不经审批自建自搭房屋的现象很普遍，特别处于城市近郊的村民群众，受利益驱动依靠地理优势，搭建房屋出租给外来人口居住，以获取租金收益。如小营村合法建筑面积与违法建筑面积比例达到约5：2，征地拆迁中曾遇到有的户合法建筑面积小于违法建筑面积，甚至有全部为违法建筑的情况出现。在本次小营村拆迁中，对于违法建筑有的也给予了补偿，如吕秀兰户，对无证房按一半有证面积给予计算，但是否对所有户的违法建筑均按统一的标准执行？如尺度不一，亦会引发矛盾。除了本地农民的违章搭建之外，外来流动人口在违法建筑方面扮演了较为重要的角色，必须加强执法力度，严格禁止外来人口从事违法建筑的搭建。 （三）我市各区对于农村集体土地征地拆迁的补偿办法和执行文件的尺度不一 拆迁户形成对比落差，对征地拆迁工作带来不利因素：（1）补偿办法不一。前文已述，目前我市各区对于农村集体土地征地拆迁均采取了“变通”方法执行文件规定，但各区方法不同。例如，我市栖霞区在农村集体土地征地拆迁中，也适用货币补偿，不进行实物安置，但在拆迁后，由开发单位向拆迁户提供廉价居住房，价格一般在1450—1550元左右，拆迁户以获得的补偿款补足适当的差额即可购买，这样，很大程度上缓解了文件规定的补偿标准过低的突出矛盾；而小营村征地拆迁中主要是采取对有两个以上单列户拆分产权面积，以达到使拆迁户获得较文件规定更多的补偿数额的办法，以解决补偿标准过低的问题。（2）掌握尺度不一。如，对于土地及房屋合法权属手续不全的问题，我市栖霞区采取一般均予认可的方法，此次小营村征地拆迁原则上把握较为严格。 上述方法与尺度不一带来的影响，在此次小营村征地拆迁工作中反映并不十分明显，但因为即将开始征地拆迁的东部地区农村集体土地，地理位置上与我市栖霞区相邻，届时这种不一致可能会一定程度上给我区征地拆迁工作的顺利进行带来不利影响。建议可以加强区域间协调，统一补偿办法和尺度，尽量减少可能带来的矛盾。 （四）易发生群体性纠纷和暴力对抗事件 农村集体土地拆迁户文化水平总体不高，法制意识相对较低，发生拆迁纠纷后，易发生 件和暴力对抗纠纷。我市其他区在农村集体土地拆迁工作中，曾出现集体卧轨等 ，特别是对违法建筑的拆除，矛盾更大。此次小营村征地拆迁过程中，亦发生了农民集体上访，到相关部门堵车、堵路等 件，在拆迁办公地点曾发生拆迁户打、砸，继而与工作人员暴力对抗的纠纷，我市某新闻媒体曾对此予以报道，造成一定不良影响。 四、下一步我区东部地区农村集体土地开发征地拆迁工作的几点建议 （一）关于总体工作思路 土地以及房屋是农民的生存之本。对于农村集体土地征地拆迁工作，要从实践“三个代表”重要思想和维护社会稳定的大局出发，加强宏观管理和控制，总体上高度重视、依法实施、整体部署、加强宣传、稳步开展，工作上相互协调、周密细致、文明执法、积极坚决、顾全大局，力争此次大面积征地拆迁工作的顺利进行。 1、在征地拆迁工作中特别注意维护社会稳定。党的十六大报告指出：完成改革和发展的繁重任务，必须保持长期和谐稳定的社会环境。此次大面积的农村集体土地征地拆迁工作，难免会出现 件，要充分认识到实施农民房屋拆迁的复杂性，各职能部门和相关单位都应当高度重视，积极疏导，稳妥谨慎，钝化矛盾，坚决避免 的发生。同时，要尽量避免不同权利主体之间巨大的利益差异，促进城乡结合部社会的稳定和经济的稳步发展。 2、统一认识，相互协调。农村集体土地征地拆迁工作，涉及多个职能部门和单位，而各部门是否能够统一认识，相互协调，执法水平如何等对于工作的顺利开展，是十分重要的，应当强调大局观，避免问题推诿，矛盾上交。 3、依法实施，文明执法，加强监督。农村集体土地征地拆迁，必须坚持从程序到实体，从手续到手段，都要依法实施。实施过程中，具体实施单位应当注意文明执法，文明动迁，不能采取以暴制暴，以邪压邪或其它不正当手段；不能打着政府旗号，为有损于政府形象的行为，相关职能部门应当加强监督管理。 4、排查摸底，掌握户情，适时调整。做好先期调查工作，以便于制定总体动迁方案，特别是补偿优惠方案，并根据调查的情况，适时对补偿标准、补偿方案进行调整。做好有号召力的重点人员的思想工作，如村干部、党员、老干部等，使这类重点人员带头服从政府征地拆迁工作，达到以点带面的效果。 （二）关于均衡各方利益，根本解决征地拆迁矛盾的建议 考虑到征地拆迁对农民生活的重大影响，应当在促进经济发展、实施开发经营与保护群众利益三方关系中寻找平衡点，并切实考虑群众在征地拆迁后的生产、生活问题，这是解决征地拆迁矛盾的根本所在。在征地拆迁工作中表现出来的拆迁与被拆迁间的矛盾和问题，实质是三方关系的矛盾，在国家法律、法规尚不配套健全，市政府相关文件规定标准较低，滞后于现实的情况下，我区东部地区农村集体土地征地拆迁工作，应当以与时俱进的思想理念，制定适当的方案，在不改变相关文件规定的补偿标准的前提下，灵活掌握，变通执行，以适度提高补偿数额或以其它方式，解决群众实际困难。目前可能采取的方式主要有二种：一种是提高补偿数额，如我区小营村征地拆迁的方式主要是通过拆分房屋面积，达到套用较高补偿标准的方法。另一种是根据拆迁户的不同情
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